코로나시대는 노동의 양극화를 확연히 드러냈다. 고용이 안정된 노동자들은 재택근무가 가능했고, 돌봄을 위한 휴직도 가능했다. 사람들이 집안에 갇혀 지내는 ‘언택트 시대’가 되어도 사회를 유지시킨 노동자들이 있었다.

택배와 배달노동자들이 우리의 일상을 지켜줬다. 학교와 어린이집이 멈췄지만 돌봄이 필요한 사람들에게는 ‘긴급돌봄’이 유지됐다. 학교와 어린이집, 돌봄시설들이 멈추자 아이와 노인을 돌보는 노동자들이 얼마나 소중한지 느끼게 됐다. 우리 사회를 유지시켜 주는 사람들, 그들을 우리는 필수노동자라고 불렀다.

아이러니하게 ‘필수노동자’ 대다수는 고용불안과 저임금에 처해있는 대표적인 노동자였다. 노동관계법으로 보호되지 못하는 사각지대 노동자다. 필수노동자에 대한 사회적 관심이 높아지면서 이들의 노동환경을 개선해야 한다는 목소리도 높아졌다. ‘코로나 시대의 노동’ 마지막 편은 우리사회 노동기본권 사각지대를 해소할 방안을 살펴본다.

노동자들의 권리를 보장하고 노동환경을 개선하는데는 두가지 접근법이 있다. 하나는 법제도를 통해 최소한의 권리를 보장하는 것, 또 다른 하나는 노동자들이 자신들의 조직, 노동조합을 만들고 사용자와 교섭을 통해 노동환경을 개선하는 방법이다.

법적으로 ‘근로자’ 인정받지 못하는 노동자들

한국에는 노동자 권리의 ‘최저선’을 제시하는 노동관계법들이 있다. 근로기준법, 최저임금법, 산업안전보건법, 산업재해보상보험법 등 이름만 봐도 무슨 법인지 알 수 있다. 편의점 아르바이트도 받을 수 있는 주휴수당을 비롯한 각종 수당이나 사회보험 가입, 연차 등의 권리가 주어진다.

문제는 ‘근로기준법상 근로자’로 인정받지 못해 권리를 보장받지 못하는 노동자들이 많다는 점이다. 국민입법센터 신의철 변호사는 “근로기준법은 물론 다른 노동관계법에서 근로기준법상의 근로자라는 규정을 준용해서 쓰기 때문에 이 문제는 매우 중요하다”고 설명했다.

코로나 팬데믹을 겪으면서 관심이 집중되고 있는 요양보호사도 최근까지 ‘근로기준법상 근로자’로 인정되지 않았다. 이명박 정부시절에는 노동부가 직접 나서 ‘근로자성을 인정할 수 없다’는 입장을 내기도 했다. 결국 몇 년 간의 재판을 통해 법원에서 인정받고 나서야 비로소 법적으로 보호받는 ‘근로자’가 됐다. 아이돌보미는 아직도 재판 중이다.

‘근로자’라고 해도 각종 예외가 존재한다. 수습 3개월이내 노동자나 장애인은 근로기준법과 최저임금법에서 예외다. 상시 4명 이하 사업장도 각종 가산임금을 주지 않아도 되는 예외 인데다 기간제법이나 파견법상 차별시정조치도 요구할 수 없다.

주 15시간 미만으로 일한다면 연차는커녕 주휴수당도 없고 휴일수당도 적용받지 못한다. 요양보호사나 아이돌보미 등 돌봄노동자들 중 상당수가 이런 계약을 하고 있다. 그들을 고용하는 ‘센터’에서 일거리를 주지 않는 방식으로 이런 계약을 강요한다. 당연히 수당도 연차도 4대보험도 없다. 법적으로 ‘예외조항’을 만들었더니 ‘합법적 차별’의 수단으로 쓰이고 있는 것이다.

택배노동자같은 특수고용노동자나 배달노동자같은 플랫폼 노동자들은 아예 고려 대상이 되지도 못한다. 이들은 임금이 아니라 ‘수수료’를 받고 있는, 사용자에게 종속되지 않은 사업자이기 때문에 근로자성을 인정받지 못한다. 언뜻 보면 보통 회사원같은 백화점 판매원이나 정수기 수리 기사 같은 노동자들도 ‘근로자성’을 인정해 달라고 법원에서 재판 중이다.

현행 근로기준법에서 근로자의 정의는 “직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자를 말한다”고 돼 있다. 이 조항의 핵심부분 중 하나가 ‘종속성’이다. 노동자가 사용자에게 종속되지 않았다고 판단되면 근로자성을 얻지 못한다.

신의철 변호사는 “현장의 노동관계가 근로기준법을 준수하라고 했던 1970년대 전태일 시절과는 완전히 달라졌다”며 “우리가 기본적으로 생각하는 사용자와 노동자라는 일면적 관계에서 다면적이고 다층적인 구조가 업종마다 다르게 만들어지고 있다”고 설명했다. 그는 “돌봄노동만 하더라도 이용자-돌봄노동자-센터-정부로 이어지는 다층적 구조를 갖고 있다”고 지적했다.

신 변호사는 “기존의 단면적 관계를 전제로 하여 사용자에 대한 노동자의 종속성만을 기준으로 근로자성을 파악하는 것은, 수많은 노동자들을 노동법의 보호영역 밖으로 내치는 것에 다름아니다”라고 말했다. 그는 이 문제를 해결하기 위해 현실에 맞게 법을 개정하는 것이 필요하며, 그 방향은 포괄범위를 확대시키는 것이라고 설명했다.

국민입법센터는 ‘근로기준법 개정안’을 제시했다.

‘근로자’의 정의를 이렇게 바꾸면 계약의 형식에 관계 없기 때문에 특수고용노동자까지 포괄할 수 있다. 임금을 목적으로 하지 않는다는 이유로 마치 자원봉사로 인식돼 근로자로 인정받지 못했던 교육생이나 무급인턴도 포함된다. 이들을 통해 다른 노동자를 고용할 비용을 줄였거나 이익을 얻었다면, 당연히 ‘근로자’로서 임금을 요구할 권리가 있게 된다.

플랫폼 노동은 각종 산업으로 뻗어나가고 있다. 노동자는 있는데 이 노동자를 통해 이윤을 창출하는 플랫폼 사업자는 사용자가 아니라는 아이러니한 상황이다. 현행 근로기준법상에서 사용자의 정의는 “사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위하는 자를 말한다”고 돼 있다. 국민입법센터는 근로기준법을 바꾸면서 플랫폼 사업자를 사용자로 규정함으로써, 플랫폼 노동자를 ‘근로자’로 포함시키는 조항을 넣자고 제안했다.

국민입법센터는 이와 함께 현행 노동관계법에 존재하는 각종 ‘예외 조항’을 대거 삭제해야 한다고 주장했다. 대표적으로 4인 이하 사업장에 대한 근로기준법 적용 예외, 수습 3개월 이내 근로자에 대한 최저임금 90% 지급가능 조항, 장애인에 적용되던 최저임금 지급 예외조항 등을 재검토해 삭제해야 한다고 주장했다. 초단시간 노동자들에게 제외돼 있던 주휴수당, 연차, 무기계약직 전환 등을 보장하는 내용으로 근로기준법을 고쳐야 한다고 했다.

노조, 아무나 만들 수 있는 게 아니다?

근로기준법이나 최저임금법은 노동자가 누려야 할 권리의 ‘최저’를 보장할 뿐이다. 노동자가 자신의 월급을 올리거나 노동환경을 개선하는 중요한 방법은 자신의 조직을 만들고 사용자와 마주앉아 단체교섭을 하는 것이다. 법적으로 당연한 권리로, 노동3권(단결권단체교섭권단체행동권)이라 부르며 보장하고 있다.

현행 노조법상 근로자는 “직업의 종류를 불문하고 임금・급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자”라고 근로기준법상 근로자 개념에 비해 범위가 비교적 넓게 규정돼 있다. 실업자나 해고자도 포함되고 근로기준법에서 주요 쟁점이 되는 ‘종속성’도 더 넓게 인정되는 편이다.

폭넓다고 해도 ‘누구나’ 노조를 만들 수 있는 것은 아니다. 실질적으로는 노동자이지만 계약상에서 ‘사업자’로 등록되는 특수고용이나 플랫폼노동 같은 새로운 노동형태의 경우, ‘노조할 권리’가 곧바로 보장되지 않는다. 끝내 법원에서 판결을 받고 나서야 합법적 노동조합으로 인정되는 경우가 많다. 코로나 시대 가장 주목받았던 노동조합 중 하나였던 택배노조 조합원이 ‘노조법상 근로자’라는 법원의 첫 판단은 2019년에야 나왔다.

특수고용이라는 형태가 등장한지 20년이 넘었다. 새로운 업종에서 새로운 형태의 계약이 등장하면 노조를 만들고 법원의 판결을 받고 교섭을 하는 데까지 몇 년의 시간이 걸린다. 사회적 비용이 그만큼 많이 들고 당연히 노동자의 권리도 미뤄진다.

이렇게 법을 바꾸면 어떨까. 신의철 변호사는 “타인의 사업을 위해 노무를 제공하는 자로 간단히 규정하고, 사업주의 경우에도 다른 사업주로부터 지배적 영향을 받으면 근로자로 보도록 하자”고 주장했다. 그는 이렇게 되면 특수고용노동자나 플랫폼노동자를 포괄할 수 있게 된다고 설명했다.

‘내 월급을 정하는’ 사람과 교섭할 수 없는 이상한 현실

법을 바꾸든 법원에서 판결을 받아서 노동조합을 설립한다고 해도 더 험난한 난관이 존재한다. 도대체 ‘내 월급을 정하는 사람’이 누구냐는 것이다.

나의 월급을 올리려면,<br style="box-sizing: border-box; text-size-adjust: none;" />하청기업의 노동자는 누구에게 말해야 할까?<br style="box-sizing: border-box; text-size-adjust: none;" />돌봄노동자는 누구에게 말해야 할까?<br style="box-sizing: border-box; text-size-adjust: none;" />택배노동자들은 누구에게 해야 할까?

최근의 고용관계는 과거의 ‘사장-직원’이라는 단순한 개념이 아니다. 사내하청 노동자와 원청 사이에 하청업체가 있고 돌봄노동자에게 지급되는 인건비는 정부에서 나오지만 법적 사용자는 각종 돌봄센터다. 택배기사와 택배회사 사이에는 집배점이 있고 플랫폼 노동자들의 수수료나 노동환경을 결정하는 플랫폼 기업들은 법적으로 사용자로 규정되지 않는다.

신의철 변호사는 “저임금 노동자들의 상당수는 구조적으로 사업의 이익을 가장 많이 가져가는 상위 사용자와 여러 방법으로 차단돼 있고 한 노동자의 근로조건에 영향을 미치는 자가 여럿 있는 경우도 많다”며 “노동조합법상 사용자의 개념을 넓히는 법개정이 필요하다”고 지적했다.

신 변호사는 “계약의 유무와 형식에 상관없이 사업의 필수 부분을 운영하기 위해 타인으로부터 노동을 제공받거나 그로부터 이익을 취하며, 타인의 노동의 내용과 방식, 근로조건 결정에 실질적인 영향력을 갖는 자를 모두 사용자로 규정하는 방안을 검토할 필요가 있다”고 설명했다.

그는 이 개념을 ‘공동사용자책임’이라고 말했다. 간단하게는 하청기업 사장도, 원청 사장도 모두 사용자로 규정하자는 것이다. 나아가 모회사도, 자회사도, 손자회사도 모두 사용자가 되면 재벌기업의 경우 재벌총수가 계열사 노동자의 사용자가 된다. 지금처럼 실질적 영향력을 갖는 재벌총수를 찾아가 자신들의 요구를 전달해도 ‘법적 책임이 없다’는 허망한 답을 듣는 상황을 없애는 방안이다. 돌봄노동자의 경우 법적으로 계약을 맺고 있는 센터 뿐 아니라 임금을 실질적으로 제공하는 정부와 ‘노정교섭’을 할 수 있는 법적 근거가 마련된다.

신의철 변호사는 “미국의 공동사용자책임을 참고했다”고 전했다. 미국의 공동사용자책임은 오바마 행정부 시절 채택한 개념이다. 기존에는 ‘근로자’와 ‘사용자’를 판단할 때 한국의 종속성처럼 ‘통제기준’을 적용했는데, 오바마 정부 이후 ‘경제적 실체 기준’을 채택해 근로자가 경제적으로 의존하는 사용자인지 여부를 판단 기준으로 삼았다. 즉, 근로자의 수입이 어디에서 나오는지가 중요하고, 그 수입을 제공하는 사업주는 모두 사용자라는 말이다.

공동사용자책임을 도입할 경우, 모든 사용자들에게는 근로조건을 보장할 사용자로서 책임을 지우고 사용자로서 단체교섭을 할 의무를 부과할 수 있다는 게 신 변호사의 설명이다. 즉, 노동자들이 ‘나의 월급을 결정하는 사람’과 마주할 수 있게 되는 것이다.

신 변호사는 노동조합법상 ‘사용자’의 정의를 개정해 이를 실현하면 하자고 제안했다. 앞서 살펴본 ‘근로자’ 정의를 확대하면서 ‘사용자’의 정의를 확대하면 노사 단체교섭의 범위가 확장될 수 있다는 것이다. 특히, 최근 법적 다툼이 벌어지고 있는 부분에 대해 구체적으로 정의해 사회적 논란을 줄일 필요도 있다고 그는 덧붙였다.

사장님들을 노사교섭에 나오게 하는 방법

나의 월급을 결정하는 '진짜 사장'을 법으로 규정할 수 있다. 하지만, 교섭은 또 다른 차원의 문제다. 하청노동자, 돌봄노동자, 플랫폼노동자, 특수고용노동자들은 하나의 사업장에 속한 노동자의 숫자는 적지만 업종별로 모이면 상당한 규모가 된다. 또한 이런 노동자들의 임금이나 노동환경은 자신이 계약하고 있는 사업장에서 결정될 수 없기도 하다. 때문에 이들 노동자들은 한 회사나 사업장의 범위를 넘어 업종별로 노동조합을 구성하고 있다. 택배노조, 라이더노조, 요양보호사노조 등이 최근 늘어나고 있는 업종별 노동조합들이다.

이들과 교섭해야 할 사장들도 대부분 단체를 구성하고 있다. 한국에 존재하는 거의 모든 업종은 ‘협회’나 ‘연합회’가 있다. 몇 년 전 정부의 ‘유치원 공공성 강화’ 정책에 반발하며 집단행동을 예고했던 한국유치원총연합회나 어린이집 집단휴업을 주도했던 한국가정어린이집연합회 같은 단체가 대표적이다. 이외에도 어떤 업종이든 사업주들은 단체를 통해 자신들의 이익을 지키기 위해 정부가 운영하는 각종 위원회에 참여해 정책 결정에 관여하거나 국회에 입법로비를 한다.

김정엽 국민입법센터 연구기획팀장은 사용자단체의 개념을 확장해 이런 단체들에게 교섭 의무를 부과해야 한다고 주장했다. 법률상 법정단체로 구성돼 활동하는 사용자들의 단체나 정부의 정책 결정을 위한 각종 위원회에 참여하는 사용자들의 단체는 물론, 사용자단체가 노동조합의 상대편인 만큼 블랙리스트를 만들어 노동자들의 노동조건 향상 활동을 저해하는 사용자들의 집단까지 사용자단체로 간주하자는 것이다.

위 조항은 국민입법센터가 조문한 돌봄노동자기본법의 한 부분이다. 김 연구기획팀장은 이 조항을 노동조합법에도 적용할 수 있다고 했다. 그는 “노동조합법을 이런 취지로 개정하면 중소규모 사업장 노동자들의 단체교섭권을 보장하는 데 큰 진전을 이룰 수 있다”고 말했다.

예를들어 산업단지나 공업단지의 소규모 기업에서 일하는 노동자나 근로기준법 적용의 사각지대에 놓인 4인 이하 사업장의 노동자들도 노동조합을 만들고, 그들의 사업주가 속한 단체와 교섭할 수 있게 된다.

이렇게 사용자단체의 개념을 확장하는 것과 더불어 업종별로 노동자대표와 사용자단체가 교섭을 한 결과를 노동조합이 없는 노동자들에게도 적용시키는 방안도 있다. 단체협약 내용을 사용자단체에 속한 모든 기업에 적용시키는 것이다. 이를 ‘만인효’라고 한다. 이미 프랑스와 이탈리아 등 유럽에서는 노사교섭의 중요한 개념으로 적용되고 있다. 최근 노동계에서는 이런 방식, 즉 기업을 벗어나 업종별로 진행되는 ‘초기업교섭’에 대한 연구가 활발하게 진행되고 있다.

한국에서도 이런 초기업교섭이 자리 잡아가는 업종이 생겨나고 있다. 대표적으로 건설현장에서 개벌로 이뤄지던 교섭이 지역, 전국범위에서 이뤄지고 있고 타워크레인이나 레미콘의 경우 전국적으로 교섭을 통해 표준계약 조건이 정해지고 있다.

특수고용노동이나 플랫폼노동의 경우 초기업교섭은 꽤 효과적인 대안이다. 노동조합은 있는데 사용자가 불분명했던 문제를 해결할 수 있는 것이다. 라이더들이 속해 있는 서비스일반노조와 우아한청년들이 플랫폼 배달업계 첫 단체협약을 맺기도 했다. 택배산업의 경우 사회적 협의체가 만들어지기도 했다. 노사는 물론 소비자, 정부, 정당까지 참여하면서 교섭의 결과가 곧바로 법제정으로 이어졌다.

초기업교섭은 노동자들에게만 좋은 제도는 아니다. 오히려 업계의 무분별한 경쟁을 완화하는 효과도 있다. 이정희 한국노동연구원 연구위원은 정수기 수리기사를 예로 들면서 “시장에서 지배적인 기업이 있으면 수수료 덤핑을 하는데 상대적으로 규모가 작은 기업들은 이걸 못따라서 힘들어 한다”며 “업종별로 교섭을 하게 되면 노동조건을 맞추게 되면서 출혈적 경쟁을 안 해도 되는 시장경쟁 질서를 공정하게 만들 수 있다”고 설명했다.

하지만, 법과 제도가 만들어진다고 다 되는 건 아니다. 사용자단체들을 교섭으로 이끌어내는 정부의 노력도 필요하다고 전문가들은 지적한다. 이정희 연구위원은 업종별 단체들이 교섭을 회피할 경우 정부나 지자체가 운영하는 각종 위원회에 참여하지 못하도록 하는 방법을 검토할 수 있다고 전했다.

그는 “실제 프랑스의 경우 노조가 교섭을 요청했을 때 기업들과 업종별 단체들이 교섭대표를 정하지 않으면, 정부가 사용자 단체나 대표적인 기업을 교섭상대로 지정하기도 한다”면서 “만약 이를 받아들이지 않으면 정부위원회에 참여하지 못하게 하는 것은 기본이고 각종 패널티를 주고 있다”고 설명했다.

초기업교섭을 지역단위에서 활성화 해볼 수 있다는 주장도 있다. 노동조합법 중 ‘지역적 구속력’ 조항을 활용하자는 것이다. 임기환 민주노총 제주본부장은 제주지역에서 협동조합 공동교섭을 추진하고 있다고 전했다. 제주지역에 농협, 축협 등 23개 협동조합에 4천여명의 노동자가 있는데, 이 중 2/3를 조직하게 되면 지역적 구속력 조항으로 단체협약 내용이 모든 노동자에게 적용될 수 있다고 설명했다.

임 본부장은 “지역차원의 업종별 교섭을 하게 되면 지역 이슈가 되기 때문에 지방정부가 나몰라라 하기 어렵다”면서 “지자체나 지방의회에 가능한 범위에서 제도개선까지 이끌어 낼 수 있게 된다”고 전했다.

복잡해지는 산업구조, 노사교섭도 시대에 맞게 변할 때

이정희 연구위원은 “우리나라가 초기부터 기업별 교섭 중심 체제가 아니었다”면서 “산업화가 진행되는 과정에서 노사교섭이 기업단위에서 힘을 발휘하게 됐다”고 전했다. 그는 “박정희 시절 잠시 산업별 노조 체제가 검토 됐는데, ‘어떻게 하면 잘 통제할 수 있느냐’의 관점이었다”면서 “결국 기업별 체제가 통제에 유리하다는 결론이 내려졌고 전두환 시기로 가면서 완전히 기업별 노조 체제로 굳어지게 됐다”고 설명했다.

현재의 근로기준법은 1997년 전면 재개정됐다. 이제 20년이 넘게 흘렀다. 그동안 산업구조는 상당한 변화를 맞았다. 사장-직원’이라는 단순한 노사관계는 전통적 기업에서나 볼 수 있다. 오히려 전통적 고용구조를 갖고 있던 기업들도 하청, OEM, 외주용역 등의 간접고용이 늘고 있고, 특수고용이나 플랫폼 노동, 시간제 계약 등의 새로운 고용형태가 늘고 있다.

노동관계법이 노동자의 권리를 보호하는 법이라면 변화된 상황에 맞게 변화해야 한다. 단순한 관계, 하나의 기업으로 갇혀있는 교섭을 확대해 실질적 교섭의 시대로 갈 필요가 있다. 사용자들이 단체를 만들어 법적으로 누릴 혜택은 다 누리면서 노동자들과의 교섭의무는 피하는 현실을 바꿀 필요가 있다.

갈수록 노동자의 권리 사각지대가 넓어지는 과거 시스템의 그늘에서 벗어날 때다. 그 중요한 출발은 노동자들이 실제 자신의 임금과 노동환경을 결정하는 사용자와 마주 앉을 수 있도록 하는 데 있다.

2021년 정부는 저출산 분야에 46조7천억원, 고령사회 분야에 26조원 등 저출산고령사회 예산으로 72조7천억원을 투입했다. 2020년 62조7천억원에 비해 10조원(16%) 가량 증가했다. 이 중 돌봄관련 예산도 적지 않다. 노인돌봄, 장애인돌봄 등 주요 분야 예산의 증가폭이 꽤 높다.

노인장기요양보험 사업비가 1조7천1백억원으로 2020년에 비해 20.6% 증가했다. 노인맞춤돌봄서비스 예산도 4천183억원으로 12.2% 증가했다. 보육관련 예산도 증가했다. 영유아보육료가 3조3천677억원, 보육교직원 인건비 및 운영지원이 1조6천억원, 가정양육수당 지원에 7천608억원, 어린이집 확충에 609억원 등이 들어간다. 장애인활동지원 예산은 1조4천991억원으로 전년에 비해 14.8% 늘어났다.

예산은 증가하고 있는데, 정부의 재원이 돌봄노동자들에게 온전히 전해지지 못한다. 고용은 불안정하고 보장된 임금도 제대로 받지 못한다. 자신의 처지가 불안한데 어떻게 안정된 서비스를 제공하길 기대할 수 있을까. 결국 돌봄을 받는 사람도 돌봄을 제공하는 사람도 행복하지 못하다. (관련기사:필수노동이라 소중해? 돌봄노동자 월급이나 빼앗지 마세요)

정책 목적은 공공성 실현인데 담당 기관의 절대다수를 이윤추구를 목적으로 하는 민간에 맡긴 결과다. 지자체 개발사업에 업자들이 들어와 천문학적 이익을 남겼던 대장동과 같다는 한 돌봄노동자의 탄식은 돌봄정책의 현주소를 제대로 지적해준다. (관련기사:장기요양시설 3년 운영하면 건물이 뚝딱 생긴다?)

대선을 앞두고 여러 후보들이 ‘돌봄은 국가책임’이라고 입을 모은다. 과연 후보들은 ‘국가책임’의 뜻을 알고 있는 것일까? ‘어떤 서비스에 얼마의 돈을 더 쓰겠다’고 한다. 이윤추구로 정부 재원이 줄줄 새는 시스템이 바뀌지 못하면 돌봄 예산의 증가는 민간사업자 배불리기의 다른 말이 된다.

현행법에서 돌봄은 정의돼 있지 않다

노동정책을 다룰 때 가장 중요한 개념이 ‘근로기준법상 근로자’다. 가장 근본이 되는 ‘근로기준법’이 존재하고, 누가 ‘근로기준법상 근로자’인지 규정한다. 그 규정에 따라 권리가 무엇이고 어떻게 보호할 것인지 제시된다. 사회정책으로 돌봄을 다룬다면 돌봄을 정의할 법이 필요하다.

하지만 돌봄은 현행법에서 명확하게 규정돼 있지 않다. 사회보장기본법에 사회서비스의 한 종류로 언급될 뿐이다. 그때 그때 개발된 돌봄정책들은 파편적으로 여러 법에 흩어져 존재한다. 비슷한데 관리 부처나 기관이 다른 돌봄서비스들도 많다. 이용자들이 알아서 찾지 않으면 서비스를 받지 못하는 경우도 많다.

저출생 고령화 시대가 가속화 되면서 돌봄의 요구는 급격히 높아지고 있다. 국민에게 어떤 권리가 있는지 정부는 어떤 책임을 져야 하는지 법적으로 정리할 필요가 있다. ‘돌봄정책기본법’을 제시한 국민입법센터는 최근 발간한 ‘좋은 돌봄’이라는 저서에서 이렇게 설명했다.

“돌봄을 사회정책의 한 범주로 인정하고 돌봄의 정의와 대상, 정책추진의 원칙 등을 명시하여, 누구나 좋은 돌봄을 받을 수 있게 하고, 누구든 가족 등 친밀한 관계에 있는 사람을 돌보면서 일-돌봄-휴식을 함께 영위하도록 하며, 유급 돌봄제공자 뿐만 아니라 무급 돌봄제공자의 권리도 보장하고 돌봄 책임을 분담하여, 돌봄 민주주의를 실현하는 것을 목적으로 하는 별도의 법제가 필요하다.”<br style="box-sizing: border-box; text-size-adjust: none;" />‘좋은돌봄’ 49p

돌봄을 국가가 책임진다는 의미

“국가가 책임지겠습니다.” 선거에 나선 정치인들은 아이를 돌보는 일도, 노인을 돌보는 일도, 장애인을 돌보는 일도 다 국가가 책임지겠다고 한다. 지금껏 가족이 책임져야 했던 일이 국가가 책임질 일이 됐다. 그렇다면, 돌봄을 국가가 책임진다는 것은 무엇일까.

김정엽 국민입법센터 연구기획팀장은 돌봄이 국민의 기본적 권리에 속한다고 선언하는 데서 출발해 국가가 좋은 돌봄서비스를 제공할 의무와 돌봄제공자인 돌봄노동자의 노동권을 보호할 의무, 돌볼 권리를 보장하는 의무를 책임진다는 개념이 돌봄국가책임제라고 말했다. 그는 “우리 삶에 필수적이지만 제대로 드러나지 않았던 돌봄의 의미와 가치를 전면에 드러내고, 이를 위한 사회적 변화를 이룬다는 것”이라고 설명했다.

국가가 좋은 돌봄서비스를 제공할 의무가 있다면, 그저 예산을 많이 투입하면 되는 것일까? 지금까지는 그랬다. 돌봄정책은 돌봄이 필요한 이들에게 ‘비용’을 제공해 돌봄서비스를 ‘구입’하도록 했다. 각종 바우처들이 그 정책의 실체다. 이용자들이 구입하는 돌봄서비스는 민간기관이 담당했다. 정부가 제공한 바우처, 즉 서비스의 가격은 정해져 있었고, 서비스를 제공하는 민간기관들은 가능한 인건비를 줄여 이익을 극대화했다.

김 연구기획팀장은 “민간의존은 한국 사회서비스 공급의 대표적 특성”이라면서 “영리를 추구하는 시장의 속성상 민간 의존도가 높으면 돌봄의 공공성이 저하되고 돌봄의 질도 떨어질 수 밖에 없다”고 지적했다. 그는 돌봄서비스를 국가가 직접 관리하고 제공하는 방식으로 전환해야 한다고 지적했다.

돌봄을 필요로 하는 이용자들의 수요는 사람마다 다르고 다양하다. 민간기관이 이용자의 구체적인 수요를 파악해 서비스를 믹스할 것이라 기대할 수 있을까. 그 자체가 비용인데 말이다. 게다가 정치인들이 공약으로 돌봄서비스들을 우후죽순처럼 개발하다 보니 지역간 격차도 크고, 언제 폐지될 지 모르는 불안정한 서비스도 많다. 정부가 직접 돌봄서비스를 관리하면 이용자들의 요구와 비효율적으로 중복되는 서비스들을 통합적으로 관리할 수 있다.

여러과제가 있지만 공공시설 확충부터 시작해야 한다. 공공성 실현을 목적으로 하는 데다 노동집약적인 돌봄분야는 시장에 맡기는 것이 오히려 비효율적이다. 공공이 직접 운영해 ‘이익추구’를 걷어내야 투입되는 재원이 제대로 이용자와 돌봄노동자에게 전달되고 서비스의 질이 올라간다. 어린이집 사례에서 볼 수 있듯 공공 돌봄기관은 전체 돌봄기관의 수준을 끌어올리는 역할을 한다.

민간위탁은 ‘국가책임제’가 아니다

국공립돌봄시설이 늘어난다고 마냥 반길 일이 아니다.

OO시노인보건센터, OO시립전문요양원 등 겉으로 보면 국공립 돌봄시설이지만 실질에서는 민간위탁인 경우가 대부분이다. 2019년 관계부처가 합동으로 조사한 ‘공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 관련 민간위탁 정책추진방향’ 보고서에 따르면 우리나라 전체 사회복지시설 중 공공이 직접 설치해 운영하는 경우는 1.2%에 불과하다. 이를 제외한 국공립 돌봄기관의 대부분이 민간위탁으로 운영된다는 뜻이다.

민간위탁은 보통 공공기관이 직접 운영하기 어렵거나 비효율적인 경우에 진행된다. 민간의 전문성과 효율성이 필요한 경우에 공공성을 양보해서라도 민간의 능력을 활용하자는 취지다.

위탁을 받은 민간기관의 역할은 대부분 서비스 이용자와 제공자를 연결하는 수준에 그친다. 업무내용은 정부기관의 매뉴얼을 따르고, 돌봄노동자 교육도 정부기관이 마련한 내용을 전달하는 데 그치는 경우가 많다. 민간에 위탁하면 오히려 운영이 불투명해지고, 관리인원이 중복되는 등의 비효율이 발생한다. 때문에 돌봄시설을 공공에서 직접 운영하자는 의견이 나온다.

게다가 돌봄시설을 공공이 직접 운영할 경우 돌봄노동자의 처우가 개선될 여지가 많다. 극도의 불안정한 고용형태는 ‘이윤 극대화’ 때문에 나타난다. 돌봄노동자가 공공기관에 직접 고용되면 초단시간 근로 계약이나 다중 계약 등을 통한 인건비 착복 문제가 해결될 수 있는 것이다.

나아가 돌봄노동자가 비정규직이 아니라 정규직, 무기계약직 등으로 고용안정을 이루면 서비스의 질은 획기적으로 좋아질 수 있다. 국민입법센터 신의철 변호사는 “문재인 정부는 2017년 이후 상당부분의 공공부문 비정규직을 정규직으로 전환한 바 있다”며 “공공이 직접 운영하면 돌봄노동자의 정규직화도 가능하고, 또 필요하다”고 말했다.

일각에서는 돌봄시설을 공공이 운영하면 경직성이 높아지고 비용이 많이 든다고 지적한다. 신의철 변호사는 “경직성이 강하다는 것은 바꿔 말하면 해고가 어렵고 돌봄노동이 안정적으로 이뤄진다는 의미”라면서 “서비스제공자와 서비스이용자 간 신뢰관계가 중요한 돌봄의 경우 이는 오히려 바람직한 방향”이라고 설명했다.

사회서비스원, 누가 좌초시키고 싶어하나

이런 문제의식으로 출발한 기관이 ‘사회서비스원’이다. 지방정부가 직접 운영하는 통합적 돌봄서비스기관이다. 올해 8월 관련법이 국회를 통과하기 전부터 각 지자체에 사회서비스원이 시범사업으로 시작됐다. 문제는 올해 통과된 법과 사회서비스원 운영이 당초 취지와 반대 방향으로 가고 있는 점이다.

원래는 정부나 지자체가 사회서비스 제공 시설을 국공립으로 만들면 사회서비스원에게 ‘우선 위탁’ 하도록 법안이 만들어졌다. 민간에 맡겨 왔던 돌봄 서비스를 점차 사회서비스원으로 포괄해 가겠다는 구상이었다. 그런데 이 ‘우선 위탁’ 조항이 바뀌었다. 민간이 기피하거나 부족한 시설의 경우에만 우선 위탁하게 했다. 공공이 만든 시설을 공공이 운영하지 않고, 개인사업자들과 경쟁입찰을 하게 만들었다.

왜 이렇게 됐을까. 법안이 국회에서 심의를 거치면서 민간기관들이 반발하고, 이에 호응한 일부 정당과 국회의원들에 의해 퇴색됐다. 지금까지 잘못 설계돼 있던 ‘시장에 맡긴다’는 정책 방향을 바꾸기 위해 등장했던 사회서비스원이 ‘시장의 실력자’들의 반발을 이겨내지 못하고 출발부터 흔들리고 있는 것이다.

김정엽 연구팀장은 “이대로라면 사회서비스원의 존립 근거나 입지 자체가 불투명하다”며 “국민의 돌봄받을 권리, 돌봄노동자 처우 개선, 돌봄의 공공성보다 기존 민간 기관의 이해관계를 우선시 했기 때문”이라고 지적했다. 그는 “정부나 정치권이 자기 책임을 다하지 못한 결과”라며 “바로 잡아야 한다”고 덧붙였다.

누구나 돌봄 차별을 받아선 안 된다

돌봄을 사회정책의 한 분야로 재정립한다면, 돌봄을 받을 권리와 함께 돌볼권리도 제대로 보장할 필요가 있다. 돌볼 권리는 대부분 돌봄을 위한 휴가나 근로시간 조정 등으로 제도화 된다. 대표적으로 육아휴직이나 육아기 근로시간 단축, 가족돌봄휴직이나 가족돌봄휴가 등의 제도가 있다. 문제는 이 제도를 사용할 수 있는 사람이 매우 제한돼 있다는 점이다.

코로나가 사회를 덮치자 돌봄을 위한 휴직이나 휴가를 쓸 수 있는 사람과 그렇지 못한 사람의 처지가 극명하게 갈렸다. 제도는 있는데 쓸 수 있는 사람과 그렇지 못한 사람의 차이가 드러난 것이다. 고용이 안정된 사람일 수록 제도를 활용할 수 있었다. 고용 불안정이 돌봄 불안정으로, 돌봄 차별로 나타나고 있다.

이 영상은 이재명 민주당 대선후보를 만난 부산지역의 한 여성이 토로하는 장면이다. 공공기관이나 대기업이 아니면 육아휴직을 쓰기 힘들고, 제왕절개로 병원에 있을 때 남편이 출산휴가도 못썼다고 말한다. 특별한 장면이 아니다. 더 나아가 기간제나 임시직 노동자들은 육아휴직을 쓸 상황이 되기 전에 계약이 종료되는 경우가 많다. 특수고용노동자들은 아예 대상이 아니다. 자영업자들은 고용보험에 가입할 수는 있어도 육아휴직급여 지급대상이 되지 못한다.

육아휴직은 그나마 나은 편이다. 육아기 근로시간 단축이나 가족돌봄휴직, 가족돌봄 근로시간 단축 등은 사업주의 사업운영 필요에 따라 불허할 수 있도록 돼 있다. 공공기관이나 대기업이 아닌 이상 마음씨 좋은 사장님을 만나지 못하면 돌봄 관련 휴직을 쓰는 것은 꽤 어려운 일이다. 돌볼권리보다 사업운영 필요를 앞세우고 있는 법체계를 바꾸어야 한다는 지적이 나온다.

국민입법센터에서 활동하는 김진형 변호사는 “노동자를 기계처럼 생각하고 휴식권이 낯설었던 19세기의 사고방식을 혁파하면서 노동의 재생산을 위한 휴식할 수 있는 권리, 휴가 권리가 등장했다”면서 “이제는 노동자가 구성하는 가정이나 사회적 역할을 보장해 줘야 할 단계”라고 설명했다.

김 변호사는 “휴가권을 보장하고 임금을 보전했던 것처럼 돌볼권리도 같은 방식으로 보장해줘야 한다”고 말했다. 돌봄 휴직이나 노동시간 단축으로 인한 소득보전대책이 법적으로 보장돼야 한다는 것이다.

돌봄노동자를 위한 법이 필요하다

지금껏 돌봄정책은 돌봄 ’이용자’에만 초점이 맞춰져 있었다. 돌봄을 받을 권리는 원천적이고 중요하다. 그에 못지 않게 중요한 부분이 돌봄서비스 ’제공자’인 돌봄노동자다. 국민입법센터 이주희 변호사는 “돌봄이용자들에게 좋은 돌봄을 제공하기 위한 방법은 돌봄노동자들이 안전하고 안정적으로 일 하도록 해주는 것”이라고 말했다.

돌봄정책에서 돌봄노동자에 지급되는 인건비는 ‘비용’으로 인식돼 왔다. 임금인상과 노동조건 향상은 ‘비용증가’로 가능한 억제해야 할 대상이었다. 결국 돌봄에 종사하는 노동자의 고용이 불안정하다못해 생계조차 불안정했다. 돌봄노동자가 불안정한 고용에 각종 차별과 폭력에 노출되면서 돌봄서비스의 질은 높아지지 못했다.

이주희 변호사는 “돌봄노동의 필요성에 대한 공감대는 높아졌으나 돌봄노동의 가치에 대한 근본적인 변화는 없는 모순적 상황에 있다”면서 “사회적이고 공식적인 돌봄노동을 무급의 비공식 돌봄노동의 연장선에서 평가절하한 결과는 저임금 일자리 양산이었다”고 지적했다.

한국의 노동관계법은 노동자를 여러 측면에서 보호한다. 하지만 중요한 문턱을 넘어야 한다. ‘근로기준법상 근로자’로 인정받아야 가능하다. 요양보호사나 장애인활동지원사는 오랜기간 동안 소송을 통해 법원 판결을 받고 나서야 ‘근로자’로 인정받았다. 아이돌보미는 재판을 하는 과정에서 정부가 근로자성을 인정하는 방향을 잡았다.

앞으로 새로운 돌봄 직종이 생겨날 경우, 또 근로자성을 인정받기 위해 비슷한 과정을 겪어야 할 수도 있다. 때문에 돌봄노동자의 근로자성을 분명히 하고 특수성을 반영해 보호할 수 있는 돌봄노동자와 관련된 법이 필요하다는 주장이 나오고 있다.

이주희 변호사는 “사업주가 노동자를 직접 고용해 작업장을 통제하던 시대에 제정된 기존 노동법은 돌봄노동과 같은 새로운 노동영역을 제대로 포섭하지 못하고 있다”면서 “돌봄노동자를 보호할 새로운 법이 필요하다”고 설명했다.

그렇다면, 돌봄노동자를 보호하는 법이 담아야 할 내용은 무엇일까.

우선 적정임금을 정할 필요가 있다. 여태껏 돌봄노동은 ‘가정에서 여성이 하던 일’로 치부되면서 ‘돈을 줘야 할 일’로 여겨지지 않았다.돌봄노동에 대해 가치를 매겨본 적이 없다. 돌봄노동이 사회로 나온 이상, 전문성이 없고 숙련도가 필요 없는 저임금이 맞는지, 그게 아니면 적절한 임금이 얼마인지 따져봐야 할 필요가 있다. 구미영 한국여성정책연구원 연구위원은 “직무가치 평가를 통해 임금을 정하자”고 제안했다.

돌봄노동자들은 고용계약에 최소기준이 정해질 필요가 있다고 요구한다. 앞선 기사에서 볼 수 있듯 방문 돌봄노동자들이 가장 원하는 것이 ‘최소노동시간 보장’이다. 4대보험에 가입하고 주휴수당을 받고 연차를 쓸 수 있도록 적어도 주당 15시간 이상의 노동시간을 보장할 필요가 있다. 이외에도 업종별로 고용계약의 기준을 제시해 ‘인건비 착복’이 일어나지 않도록 강제해야 한다.

무엇보다 돌봄노동자들의 ‘단체교섭권’을 보장해야 한다는 주장이 나온다. 돌봄노동자들이 노동조합을 만들고 사용자와의 교섭을 통해 노동조건을 개선할 수 있도록 하자는 것. 문제는 교섭상대가 되는 ‘사용자’가 누구냐는 것이다. 돌봄관련 노동조합들은 재원도 정부에서 나오고, 업무 가이드라인도 정부에서 제시되는 만큼 정부가 ‘진짜 고용주’라면서 사용자로 교섭에 나와야 한다고 주장한다. 나아가 ‘노정교섭’을 법제화 하자고 주장한다.

신의철 변호사는 “근본적인 해결책은 돌봄시설을 공공이 운영하고 돌봄노동자를 직접 고용해 형식적 사용자와 실질적 사용자를 일치시키는 것이겠지만, 그 전에는 민간위탁 상태에 있는 노동자들도 실질적 사용자인 국가와 단체교섭하게 하는 것이 필요하다”고 밝혔다. 신 변호사는 “양경수 민주노총 위원장이 경기도본부장이었던 시절 이재명 경기도지사와 시작한 노정교섭을 통해 일정한 성과를 낸 것으로 알고 있다”고 전했다.

국민입법센터는 여러 업종의 돌봄노동자들의 노동조합들과 함께 돌봄정책기본법과 돌봄노동자기본법 제정안을 만들었다. 아직 이 법안은 국회에 올라가있지 못하다. 국회의원들이 발의를 한 것은 아니기 때문이다. 발의를 자처한 의원도 없다. 노조들은 국회 입법청원을 통해 이 법안을 국회에 올리겠다는 계획이다.

김기완 진보당 노동자당 대표는 “올해 초부터 이 노조들과 함께 정례협의회를 열고 제도개선 방향을 논의해 왔다”면서 “이제 입법안을 준비하는 단계에 이르게 됐다”고 말했다. 김 대표는 “돌봄노동자들이 직접 돌봄정책의 방향과 돌봄노동자들의 처우를 개선하기 위한 법을 만든 만큼, 직접 입법활동에 들어갈 것”이라고 전했다.

전국서비스산업노동조합연맹, 전국요양서비스노조, 전국학교비정규직노조, 공공연대노조와 진보당 등은 11월 25일 기자회견을 열고 12월부터 국민청원에 들어가겠다고 밝혔다.

▶︎돌봄정책기본법 제정안 바로가기
▶︎돌봄노동자기본법 제정안 바로가기

※ 이 기획물은 정부광고 수수료로 조성된 언론진흥기금의 지원을 받았습니다.