2021년 정부는 저출산 분야에 46조7천억원, 고령사회 분야에 26조원 등 저출산고령사회 예산으로 72조7천억원을 투입했다. 2020년 62조7천억원에 비해 10조원(16%) 가량 증가했다. 이 중 돌봄관련 예산도 적지 않다. 노인돌봄, 장애인돌봄 등 주요 분야 예산의 증가폭이 꽤 높다.

노인장기요양보험 사업비가 1조7천1백억원으로 2020년에 비해 20.6% 증가했다. 노인맞춤돌봄서비스 예산도 4천183억원으로 12.2% 증가했다. 보육관련 예산도 증가했다. 영유아보육료가 3조3천677억원, 보육교직원 인건비 및 운영지원이 1조6천억원, 가정양육수당 지원에 7천608억원, 어린이집 확충에 609억원 등이 들어간다. 장애인활동지원 예산은 1조4천991억원으로 전년에 비해 14.8% 늘어났다.

예산은 증가하고 있는데, 정부의 재원이 돌봄노동자들에게 온전히 전해지지 못한다. 고용은 불안정하고 보장된 임금도 제대로 받지 못한다. 자신의 처지가 불안한데 어떻게 안정된 서비스를 제공하길 기대할 수 있을까. 결국 돌봄을 받는 사람도 돌봄을 제공하는 사람도 행복하지 못하다. (관련기사:필수노동이라 소중해? 돌봄노동자 월급이나 빼앗지 마세요)

정책 목적은 공공성 실현인데 담당 기관의 절대다수를 이윤추구를 목적으로 하는 민간에 맡긴 결과다. 지자체 개발사업에 업자들이 들어와 천문학적 이익을 남겼던 대장동과 같다는 한 돌봄노동자의 탄식은 돌봄정책의 현주소를 제대로 지적해준다. (관련기사:장기요양시설 3년 운영하면 건물이 뚝딱 생긴다?)

대선을 앞두고 여러 후보들이 ‘돌봄은 국가책임’이라고 입을 모은다. 과연 후보들은 ‘국가책임’의 뜻을 알고 있는 것일까? ‘어떤 서비스에 얼마의 돈을 더 쓰겠다’고 한다. 이윤추구로 정부 재원이 줄줄 새는 시스템이 바뀌지 못하면 돌봄 예산의 증가는 민간사업자 배불리기의 다른 말이 된다.

현행법에서 돌봄은 정의돼 있지 않다

노동정책을 다룰 때 가장 중요한 개념이 ‘근로기준법상 근로자’다. 가장 근본이 되는 ‘근로기준법’이 존재하고, 누가 ‘근로기준법상 근로자’인지 규정한다. 그 규정에 따라 권리가 무엇이고 어떻게 보호할 것인지 제시된다. 사회정책으로 돌봄을 다룬다면 돌봄을 정의할 법이 필요하다.

하지만 돌봄은 현행법에서 명확하게 규정돼 있지 않다. 사회보장기본법에 사회서비스의 한 종류로 언급될 뿐이다. 그때 그때 개발된 돌봄정책들은 파편적으로 여러 법에 흩어져 존재한다. 비슷한데 관리 부처나 기관이 다른 돌봄서비스들도 많다. 이용자들이 알아서 찾지 않으면 서비스를 받지 못하는 경우도 많다.

저출생 고령화 시대가 가속화 되면서 돌봄의 요구는 급격히 높아지고 있다. 국민에게 어떤 권리가 있는지 정부는 어떤 책임을 져야 하는지 법적으로 정리할 필요가 있다. ‘돌봄정책기본법’을 제시한 국민입법센터는 최근 발간한 ‘좋은 돌봄’이라는 저서에서 이렇게 설명했다.

“돌봄을 사회정책의 한 범주로 인정하고 돌봄의 정의와 대상, 정책추진의 원칙 등을 명시하여, 누구나 좋은 돌봄을 받을 수 있게 하고, 누구든 가족 등 친밀한 관계에 있는 사람을 돌보면서 일-돌봄-휴식을 함께 영위하도록 하며, 유급 돌봄제공자 뿐만 아니라 무급 돌봄제공자의 권리도 보장하고 돌봄 책임을 분담하여, 돌봄 민주주의를 실현하는 것을 목적으로 하는 별도의 법제가 필요하다.”<br style="box-sizing: border-box; text-size-adjust: none;" />‘좋은돌봄’ 49p

돌봄을 국가가 책임진다는 의미

“국가가 책임지겠습니다.” 선거에 나선 정치인들은 아이를 돌보는 일도, 노인을 돌보는 일도, 장애인을 돌보는 일도 다 국가가 책임지겠다고 한다. 지금껏 가족이 책임져야 했던 일이 국가가 책임질 일이 됐다. 그렇다면, 돌봄을 국가가 책임진다는 것은 무엇일까.

김정엽 국민입법센터 연구기획팀장은 돌봄이 국민의 기본적 권리에 속한다고 선언하는 데서 출발해 국가가 좋은 돌봄서비스를 제공할 의무와 돌봄제공자인 돌봄노동자의 노동권을 보호할 의무, 돌볼 권리를 보장하는 의무를 책임진다는 개념이 돌봄국가책임제라고 말했다. 그는 “우리 삶에 필수적이지만 제대로 드러나지 않았던 돌봄의 의미와 가치를 전면에 드러내고, 이를 위한 사회적 변화를 이룬다는 것”이라고 설명했다.

국가가 좋은 돌봄서비스를 제공할 의무가 있다면, 그저 예산을 많이 투입하면 되는 것일까? 지금까지는 그랬다. 돌봄정책은 돌봄이 필요한 이들에게 ‘비용’을 제공해 돌봄서비스를 ‘구입’하도록 했다. 각종 바우처들이 그 정책의 실체다. 이용자들이 구입하는 돌봄서비스는 민간기관이 담당했다. 정부가 제공한 바우처, 즉 서비스의 가격은 정해져 있었고, 서비스를 제공하는 민간기관들은 가능한 인건비를 줄여 이익을 극대화했다.

김 연구기획팀장은 “민간의존은 한국 사회서비스 공급의 대표적 특성”이라면서 “영리를 추구하는 시장의 속성상 민간 의존도가 높으면 돌봄의 공공성이 저하되고 돌봄의 질도 떨어질 수 밖에 없다”고 지적했다. 그는 돌봄서비스를 국가가 직접 관리하고 제공하는 방식으로 전환해야 한다고 지적했다.

돌봄을 필요로 하는 이용자들의 수요는 사람마다 다르고 다양하다. 민간기관이 이용자의 구체적인 수요를 파악해 서비스를 믹스할 것이라 기대할 수 있을까. 그 자체가 비용인데 말이다. 게다가 정치인들이 공약으로 돌봄서비스들을 우후죽순처럼 개발하다 보니 지역간 격차도 크고, 언제 폐지될 지 모르는 불안정한 서비스도 많다. 정부가 직접 돌봄서비스를 관리하면 이용자들의 요구와 비효율적으로 중복되는 서비스들을 통합적으로 관리할 수 있다.

여러과제가 있지만 공공시설 확충부터 시작해야 한다. 공공성 실현을 목적으로 하는 데다 노동집약적인 돌봄분야는 시장에 맡기는 것이 오히려 비효율적이다. 공공이 직접 운영해 ‘이익추구’를 걷어내야 투입되는 재원이 제대로 이용자와 돌봄노동자에게 전달되고 서비스의 질이 올라간다. 어린이집 사례에서 볼 수 있듯 공공 돌봄기관은 전체 돌봄기관의 수준을 끌어올리는 역할을 한다.

민간위탁은 ‘국가책임제’가 아니다

국공립돌봄시설이 늘어난다고 마냥 반길 일이 아니다.

OO시노인보건센터, OO시립전문요양원 등 겉으로 보면 국공립 돌봄시설이지만 실질에서는 민간위탁인 경우가 대부분이다. 2019년 관계부처가 합동으로 조사한 ‘공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 관련 민간위탁 정책추진방향’ 보고서에 따르면 우리나라 전체 사회복지시설 중 공공이 직접 설치해 운영하는 경우는 1.2%에 불과하다. 이를 제외한 국공립 돌봄기관의 대부분이 민간위탁으로 운영된다는 뜻이다.

민간위탁은 보통 공공기관이 직접 운영하기 어렵거나 비효율적인 경우에 진행된다. 민간의 전문성과 효율성이 필요한 경우에 공공성을 양보해서라도 민간의 능력을 활용하자는 취지다.

위탁을 받은 민간기관의 역할은 대부분 서비스 이용자와 제공자를 연결하는 수준에 그친다. 업무내용은 정부기관의 매뉴얼을 따르고, 돌봄노동자 교육도 정부기관이 마련한 내용을 전달하는 데 그치는 경우가 많다. 민간에 위탁하면 오히려 운영이 불투명해지고, 관리인원이 중복되는 등의 비효율이 발생한다. 때문에 돌봄시설을 공공에서 직접 운영하자는 의견이 나온다.

게다가 돌봄시설을 공공이 직접 운영할 경우 돌봄노동자의 처우가 개선될 여지가 많다. 극도의 불안정한 고용형태는 ‘이윤 극대화’ 때문에 나타난다. 돌봄노동자가 공공기관에 직접 고용되면 초단시간 근로 계약이나 다중 계약 등을 통한 인건비 착복 문제가 해결될 수 있는 것이다.

나아가 돌봄노동자가 비정규직이 아니라 정규직, 무기계약직 등으로 고용안정을 이루면 서비스의 질은 획기적으로 좋아질 수 있다. 국민입법센터 신의철 변호사는 “문재인 정부는 2017년 이후 상당부분의 공공부문 비정규직을 정규직으로 전환한 바 있다”며 “공공이 직접 운영하면 돌봄노동자의 정규직화도 가능하고, 또 필요하다”고 말했다.

일각에서는 돌봄시설을 공공이 운영하면 경직성이 높아지고 비용이 많이 든다고 지적한다. 신의철 변호사는 “경직성이 강하다는 것은 바꿔 말하면 해고가 어렵고 돌봄노동이 안정적으로 이뤄진다는 의미”라면서 “서비스제공자와 서비스이용자 간 신뢰관계가 중요한 돌봄의 경우 이는 오히려 바람직한 방향”이라고 설명했다.

사회서비스원, 누가 좌초시키고 싶어하나

이런 문제의식으로 출발한 기관이 ‘사회서비스원’이다. 지방정부가 직접 운영하는 통합적 돌봄서비스기관이다. 올해 8월 관련법이 국회를 통과하기 전부터 각 지자체에 사회서비스원이 시범사업으로 시작됐다. 문제는 올해 통과된 법과 사회서비스원 운영이 당초 취지와 반대 방향으로 가고 있는 점이다.

원래는 정부나 지자체가 사회서비스 제공 시설을 국공립으로 만들면 사회서비스원에게 ‘우선 위탁’ 하도록 법안이 만들어졌다. 민간에 맡겨 왔던 돌봄 서비스를 점차 사회서비스원으로 포괄해 가겠다는 구상이었다. 그런데 이 ‘우선 위탁’ 조항이 바뀌었다. 민간이 기피하거나 부족한 시설의 경우에만 우선 위탁하게 했다. 공공이 만든 시설을 공공이 운영하지 않고, 개인사업자들과 경쟁입찰을 하게 만들었다.

왜 이렇게 됐을까. 법안이 국회에서 심의를 거치면서 민간기관들이 반발하고, 이에 호응한 일부 정당과 국회의원들에 의해 퇴색됐다. 지금까지 잘못 설계돼 있던 ‘시장에 맡긴다’는 정책 방향을 바꾸기 위해 등장했던 사회서비스원이 ‘시장의 실력자’들의 반발을 이겨내지 못하고 출발부터 흔들리고 있는 것이다.

김정엽 연구팀장은 “이대로라면 사회서비스원의 존립 근거나 입지 자체가 불투명하다”며 “국민의 돌봄받을 권리, 돌봄노동자 처우 개선, 돌봄의 공공성보다 기존 민간 기관의 이해관계를 우선시 했기 때문”이라고 지적했다. 그는 “정부나 정치권이 자기 책임을 다하지 못한 결과”라며 “바로 잡아야 한다”고 덧붙였다.

누구나 돌봄 차별을 받아선 안 된다

돌봄을 사회정책의 한 분야로 재정립한다면, 돌봄을 받을 권리와 함께 돌볼권리도 제대로 보장할 필요가 있다. 돌볼 권리는 대부분 돌봄을 위한 휴가나 근로시간 조정 등으로 제도화 된다. 대표적으로 육아휴직이나 육아기 근로시간 단축, 가족돌봄휴직이나 가족돌봄휴가 등의 제도가 있다. 문제는 이 제도를 사용할 수 있는 사람이 매우 제한돼 있다는 점이다.

코로나가 사회를 덮치자 돌봄을 위한 휴직이나 휴가를 쓸 수 있는 사람과 그렇지 못한 사람의 처지가 극명하게 갈렸다. 제도는 있는데 쓸 수 있는 사람과 그렇지 못한 사람의 차이가 드러난 것이다. 고용이 안정된 사람일 수록 제도를 활용할 수 있었다. 고용 불안정이 돌봄 불안정으로, 돌봄 차별로 나타나고 있다.

이 영상은 이재명 민주당 대선후보를 만난 부산지역의 한 여성이 토로하는 장면이다. 공공기관이나 대기업이 아니면 육아휴직을 쓰기 힘들고, 제왕절개로 병원에 있을 때 남편이 출산휴가도 못썼다고 말한다. 특별한 장면이 아니다. 더 나아가 기간제나 임시직 노동자들은 육아휴직을 쓸 상황이 되기 전에 계약이 종료되는 경우가 많다. 특수고용노동자들은 아예 대상이 아니다. 자영업자들은 고용보험에 가입할 수는 있어도 육아휴직급여 지급대상이 되지 못한다.

육아휴직은 그나마 나은 편이다. 육아기 근로시간 단축이나 가족돌봄휴직, 가족돌봄 근로시간 단축 등은 사업주의 사업운영 필요에 따라 불허할 수 있도록 돼 있다. 공공기관이나 대기업이 아닌 이상 마음씨 좋은 사장님을 만나지 못하면 돌봄 관련 휴직을 쓰는 것은 꽤 어려운 일이다. 돌볼권리보다 사업운영 필요를 앞세우고 있는 법체계를 바꾸어야 한다는 지적이 나온다.

국민입법센터에서 활동하는 김진형 변호사는 “노동자를 기계처럼 생각하고 휴식권이 낯설었던 19세기의 사고방식을 혁파하면서 노동의 재생산을 위한 휴식할 수 있는 권리, 휴가 권리가 등장했다”면서 “이제는 노동자가 구성하는 가정이나 사회적 역할을 보장해 줘야 할 단계”라고 설명했다.

김 변호사는 “휴가권을 보장하고 임금을 보전했던 것처럼 돌볼권리도 같은 방식으로 보장해줘야 한다”고 말했다. 돌봄 휴직이나 노동시간 단축으로 인한 소득보전대책이 법적으로 보장돼야 한다는 것이다.

돌봄노동자를 위한 법이 필요하다

지금껏 돌봄정책은 돌봄 ’이용자’에만 초점이 맞춰져 있었다. 돌봄을 받을 권리는 원천적이고 중요하다. 그에 못지 않게 중요한 부분이 돌봄서비스 ’제공자’인 돌봄노동자다. 국민입법센터 이주희 변호사는 “돌봄이용자들에게 좋은 돌봄을 제공하기 위한 방법은 돌봄노동자들이 안전하고 안정적으로 일 하도록 해주는 것”이라고 말했다.

돌봄정책에서 돌봄노동자에 지급되는 인건비는 ‘비용’으로 인식돼 왔다. 임금인상과 노동조건 향상은 ‘비용증가’로 가능한 억제해야 할 대상이었다. 결국 돌봄에 종사하는 노동자의 고용이 불안정하다못해 생계조차 불안정했다. 돌봄노동자가 불안정한 고용에 각종 차별과 폭력에 노출되면서 돌봄서비스의 질은 높아지지 못했다.

이주희 변호사는 “돌봄노동의 필요성에 대한 공감대는 높아졌으나 돌봄노동의 가치에 대한 근본적인 변화는 없는 모순적 상황에 있다”면서 “사회적이고 공식적인 돌봄노동을 무급의 비공식 돌봄노동의 연장선에서 평가절하한 결과는 저임금 일자리 양산이었다”고 지적했다.

한국의 노동관계법은 노동자를 여러 측면에서 보호한다. 하지만 중요한 문턱을 넘어야 한다. ‘근로기준법상 근로자’로 인정받아야 가능하다. 요양보호사나 장애인활동지원사는 오랜기간 동안 소송을 통해 법원 판결을 받고 나서야 ‘근로자’로 인정받았다. 아이돌보미는 재판을 하는 과정에서 정부가 근로자성을 인정하는 방향을 잡았다.

앞으로 새로운 돌봄 직종이 생겨날 경우, 또 근로자성을 인정받기 위해 비슷한 과정을 겪어야 할 수도 있다. 때문에 돌봄노동자의 근로자성을 분명히 하고 특수성을 반영해 보호할 수 있는 돌봄노동자와 관련된 법이 필요하다는 주장이 나오고 있다.

이주희 변호사는 “사업주가 노동자를 직접 고용해 작업장을 통제하던 시대에 제정된 기존 노동법은 돌봄노동과 같은 새로운 노동영역을 제대로 포섭하지 못하고 있다”면서 “돌봄노동자를 보호할 새로운 법이 필요하다”고 설명했다.

그렇다면, 돌봄노동자를 보호하는 법이 담아야 할 내용은 무엇일까.

우선 적정임금을 정할 필요가 있다. 여태껏 돌봄노동은 ‘가정에서 여성이 하던 일’로 치부되면서 ‘돈을 줘야 할 일’로 여겨지지 않았다.돌봄노동에 대해 가치를 매겨본 적이 없다. 돌봄노동이 사회로 나온 이상, 전문성이 없고 숙련도가 필요 없는 저임금이 맞는지, 그게 아니면 적절한 임금이 얼마인지 따져봐야 할 필요가 있다. 구미영 한국여성정책연구원 연구위원은 “직무가치 평가를 통해 임금을 정하자”고 제안했다.

돌봄노동자들은 고용계약에 최소기준이 정해질 필요가 있다고 요구한다. 앞선 기사에서 볼 수 있듯 방문 돌봄노동자들이 가장 원하는 것이 ‘최소노동시간 보장’이다. 4대보험에 가입하고 주휴수당을 받고 연차를 쓸 수 있도록 적어도 주당 15시간 이상의 노동시간을 보장할 필요가 있다. 이외에도 업종별로 고용계약의 기준을 제시해 ‘인건비 착복’이 일어나지 않도록 강제해야 한다.

무엇보다 돌봄노동자들의 ‘단체교섭권’을 보장해야 한다는 주장이 나온다. 돌봄노동자들이 노동조합을 만들고 사용자와의 교섭을 통해 노동조건을 개선할 수 있도록 하자는 것. 문제는 교섭상대가 되는 ‘사용자’가 누구냐는 것이다. 돌봄관련 노동조합들은 재원도 정부에서 나오고, 업무 가이드라인도 정부에서 제시되는 만큼 정부가 ‘진짜 고용주’라면서 사용자로 교섭에 나와야 한다고 주장한다. 나아가 ‘노정교섭’을 법제화 하자고 주장한다.

신의철 변호사는 “근본적인 해결책은 돌봄시설을 공공이 운영하고 돌봄노동자를 직접 고용해 형식적 사용자와 실질적 사용자를 일치시키는 것이겠지만, 그 전에는 민간위탁 상태에 있는 노동자들도 실질적 사용자인 국가와 단체교섭하게 하는 것이 필요하다”고 밝혔다. 신 변호사는 “양경수 민주노총 위원장이 경기도본부장이었던 시절 이재명 경기도지사와 시작한 노정교섭을 통해 일정한 성과를 낸 것으로 알고 있다”고 전했다.

국민입법센터는 여러 업종의 돌봄노동자들의 노동조합들과 함께 돌봄정책기본법과 돌봄노동자기본법 제정안을 만들었다. 아직 이 법안은 국회에 올라가있지 못하다. 국회의원들이 발의를 한 것은 아니기 때문이다. 발의를 자처한 의원도 없다. 노조들은 국회 입법청원을 통해 이 법안을 국회에 올리겠다는 계획이다.

김기완 진보당 노동자당 대표는 “올해 초부터 이 노조들과 함께 정례협의회를 열고 제도개선 방향을 논의해 왔다”면서 “이제 입법안을 준비하는 단계에 이르게 됐다”고 말했다. 김 대표는 “돌봄노동자들이 직접 돌봄정책의 방향과 돌봄노동자들의 처우를 개선하기 위한 법을 만든 만큼, 직접 입법활동에 들어갈 것”이라고 전했다.

전국서비스산업노동조합연맹, 전국요양서비스노조, 전국학교비정규직노조, 공공연대노조와 진보당 등은 11월 25일 기자회견을 열고 12월부터 국민청원에 들어가겠다고 밝혔다.

▶︎돌봄정책기본법 제정안 바로가기
▶︎돌봄노동자기본법 제정안 바로가기

※ 이 기획물은 정부광고 수수료로 조성된 언론진흥기금의 지원을 받았습니다.

관료는 정권을 잡은 정치세력의 철학을 실현하는 수단이다. 기획재정부는 가장 유능한 관료 집단으로 평가받아왔다. 하지만 이번 정부에선 아니었다. 문재인 정부 내내 걸림돌 같아 보였다. 청와대와, 때로는 여당과, 마침내는 국민의 발목까지 잡았다. “여기가 기재부 나라냐”라는 말은 문재인 정부를 관통하는 문제의식이 됐다.

홍남기와 김동연, 경제부총리가 만들어낸 5개의 상징적 장면을 추렸다.

#1. 장하성과 김동연의 어색한 웃음

2018년 8월 29일. 장하성 당시 청와대 정책실장과 김동연 당시 경제부총리가 악수하며 환하게 웃었다. 관심이 집중됐다. 카메라 플래시가 연이어 터졌다. 갈등설이 격화한 시점이었다. 장 실장은 “매일 보다시피 하고 이렇게 사이가 좋은데 왜 뉴스거리가 되냐”고 말했지만, 믿는 사람은 별로 없었다. 세간에선 ‘언론플레이’라고 생각했다. 그만큼 두사람의 골은 깊었다.

발단은 최저임금이었다. ‘2020년까지 최저임금 1만원 달성’은 문재인 대통령의 ‘소득주도 성장’ 경제정책의 대표 공약이었다.

집권 첫해, 최저임금은 16.4% 올랐다. 역대 인상률 중 가장 높았다. 경영계와 보수언론의 ‘흔들기’가 시작됐다. ‘경비원 1만명 해고 위기’라거나 ‘청년 취업 한파에 알바까지 사라져’라는 등의 뉴스가 연일 전파를 탔다. 을들의 전쟁도 부추겼다. 편의점이나 자영업자의 인건비 부담이 부각됐다.

논란 초기, 김동연 전 부총리는 “인상 부담 경감을 위해 여러 대책으로 지원할 것”이라고 강조했다. 집권 초기 소득주도 성장에 우호적인 듯 보였다.

하지만 여론이 악화하자 김 전 부총리는 돌아섰다. 그가 본격적으로 ‘최저임금 1만원’에 반기를 든 것은 2018년 5월 취업인구가 3개월 연속 10만명대를 보이면서부터다.

통계청이 당시 발표한 자료를 보면, 최저임금 인상이 적용된 2018년 1월 취업인구는 33만명이었다. 이후 급감했다. 2월부터 10만4천명, 3월 11만2천명, 4월 12만3천명으로 3개월 연속 취업인구 10만명대를 기록했다.

당시 김 전 부총리는 공개석상에서 “최저임금 인상에 따라 고용과 임금에 영향이 있다고 생각한다”고 지적했다. 앞서 장하성 전 정책실장은 같은 고용동향 자료를 두고 “최저임금으로 인한 고용감소 효과는 없다는 것이 현재까지 결론”이라며 원인이 다른 곳에 있다고 봤다. 경제 ‘투톱’인 장 실장과 김 부총리 메시지가 다르게 나오자 갈등설이 시작됐다.

청와대는 장 전 실장에 힘을 실어주면서 갈등설을 해소하려 했지만, 김 전 부총리는 “2020년까지 1만원 목표를 신축적으로 검토해야 한다”며 속도조절론을 계속 주장했다.

결국 그해 7월 14일 최저임금 인상률은 전년도(16.4%)보다 5.5%포인트 낮은 10.9%로 결정됐다. 2020년 최저임금 1만원 목표를 달성하려면 15.2% 수준으로 인상 됐어야 했다. 최저임금 1만원 달성 공약은 무산됐다. 이틀 뒤인 16일 문 대통령은 “결과적으로 대선 공약을 지키지 못하게 됐다”고 사과했다.

갈등은 소득주도성장 정책 전체를 두고 확전했다. 김동연 전 부총리는 “그간 추진한 경제정책 효과를 되짚어 보고, 필요하다면 개선·수정하는 방향도 검토하겠다”고 선전포고했다. 앞서 장 실장이 “송구스럽지만 정부를 믿고 기다려 달라”고 말한 발언과 대조를 이루면서 갈등설은 격화 됐다.

논란이 확대 되자 문 대통령이 진화에 나섰다. 수석보좌관회의를 주재한 문재인 대통령은 “결과에 직을 걸라”고 경고하는 한편 “우리는 원팀”이라며 강력한 자제 메시지를 내놨다.

장하성 전 실장과 김동연 전 부총리가 웃으며 손을 맞잡은 그날은, 대통령의 경고 메시지가 나온 직후였다. 두 사람의 미소가 어색해 보였던 이유다.

두 사람의 미소는 오래가지 않았다. 김 전 부총리가 문재인 정부의 경제정책을 부정한다는 입장을 보이면서 다시 논란이 일었다. 한 달 여 뒤인, 10월 18일 국회 국정감사에 나온 그는 “최저임금의 긍정적 효과가 90%라는 (문재인 대통령) 발언에 동의하느냐”는 질의에 “동의하지 않는다”고 잘라 말했다. 도발이었다.

이후 11월 진행된 예산 심사 과정에서도 두 사람 갈등은 사그라들지 않았다. 결국, 청와대는 11월 9일, 장 전 실장과 김 전 부총리를 동시에 경질했다. 예산 심사 기간중 이뤄진 충격적 인사였다.

#2. ‘조세개혁특위’는 모르겠고…“우리는 현행유지”

“경제 활동에 미치는 영향을 최소화하기 위해, 특위 건의안과는 달리 현행대로 유지하기로 했다”

2018년 7월 6일. 김동연 경제부총리가 관계부처 합동 브리핑에서 한 말이다. 문재인 대통령이 공약으로 내세웠던 ‘조세개혁’을 실현하기 위해 구성한 재정개혁특위 결론이 경제부총리의 입에서 단박에 무시되는 순간이었다.

재정개혁특위는 ‘100년을 갈 조세개혁’을 하겠다는 포부를 밝히며 출범했다. 재정개혁특위는 출범 3개월여만인 7월 3일 첫번째 결과물인 조세개혁권고안을 청와대에 전달했다.

내용은 금융소득종합과세(금소세) 기준 금액을 2,000만원에서 1,000만원으로 낮추는 것과 종합부동산세(종부세) 인상안 등 ‘부자증세’가 골자였다. 그러나 김 전 부총리는 금소세 강화에 대해선 하루만에 ‘검토해봐야 한다’며 사실상 반대 입장을 내보였고, 종부세 강화안은 자신들의 입맛에 맞게 조정해버렸다.

기재부가 공식발표한 정부안에서 금소세 기준 인상안은 찾아볼 수 없었다. 금융자산에 대한 과세 부담으로 인해 부동산 시장의 자금 쏠림 현상이 심화될 수 있다는 이유였다.

종부세도 조세개혁특위의 권고안보다 후퇴했다. 권고안은 공정시장가액비율을 연 5%포인트씩 인상해 2022년까지 100%로 끌어올려야 한다고 했지만, 기재부가 발표한 정부안에는 90%까지만 인상하는 것으로 한계를 뒀다. 특위는 토지분 종부세도 소폭 올리는 방안을 내놨지만, 기재부는 이를 아예 거부했다.

특위가 내놓은 종부세 개편안도 당시 여론의 기대에 미치지 못해 ‘맹탕’이라는 평가를 받았는데, 기재부가 그보다 더 후퇴한 안을 내놓은 것이다. 기재부의 폭주에도 청와대는 “조율된 안”이라며 “특위는 자문 기구일 뿐”이라고 말해 묘한 뒷맛을 남겼다.

조세개혁특위는 기재부의 벽을 넘지 못했고, 청와대의 옹호마저 기대할 수 없게 됐다. 특위는 더 소극적으로 운영됐다. 특위 당연직 위원으로 명단에 올랐던 기재부 세제실장과 재정관리관은 2018년 하반기 이후에는 회의에도 거의 참석하지 않은 것으로 전해졌다.

기대를 모았던 특위는 2019년 2월, 초라한 성과만 남기고 활동을 마무리했다. 당시 참여연대는 “용두사미”라고 촌평했다.

#3. “여기가 기재부 나라냐!” 버럭한 국무총리

“여기가 기재부 나라냐!!”

2020년 4월 22일, 정세균 국무총리 방에서 고성이 터져나왔다. 홍남기 경제부총리를 향한 고성이었다. 홍 부총리는 “재난지원금 전국민 지급은 절대로 안 된다”고 고집을 부렸고, 말을 듣지 않자 정 총리 입에서 큰소리가 나온 것이다.

기재부는 이후 ‘재정건전성’이란 옹벽에 갇혀 청와대·여당·여론과 끊임없이 부딪혔다. 코로나19 대응 과정에서 보인 재정운용은 “이 나라가 기재부 나라”라는 말을 실감케 했다.

홍남기 부총리를 중심으로 한 기재부는 2020년 이후 지금까지 청와대·여당·여론에 끊임없이 반발했다.

지난해 4월 ‘전국민 재난지원금’ 국면이 대표적이다.

초기 재난지원금은 재난기본소득으로 불렸다. 이재명 당시 경기도지사, 김경수 당시 경남도지사가 정부에 공식적으로 건의했다. ‘기본소득’이라는 이름에서 알 수 있듯, 논의는 처음부터 전국민 지급을 전제로 하고 있었다. 단순한 재난지원금이 아니라 기본소득을 바탕으로 한 경제정책이라는 철학이 담긴 이름이었다.

같은 해 2월 IMF(국제통화기금)가 코로나19로 인한 글로벌 충격을 우려하면서 “한국은 재정 여력이 충분하니 적극적인 재정·통화 정책을 유지해달라”고 주문한 것도 ‘재난기본소득’ 주장에 힘을 실었다.

기재부는 처음부터 재난지원금에 대해 부정적이었다. 1차 추경예산을 추진하던 홍 부총리는 3월 11일 국회에서 “재정 여건을 감안하면 굉장히 선택하기 어려운 옵션”이라고 말했다.

여당이 강력 반발했다. 이해찬 더불어민주당 대표는 “이렇게 소극적으로 나오면 나라도 물러나라고 할 수 있다”고 쏘아붙였다.

여론이 움직였다. 긴급한 시기에 전국민 지급이 중요하다는 의견이 압도적이었다. 당시 총선 국면을 맞아 야당인 미래통합당(국민의힘 전신)마저도 여론에 눈치를 보며 전국민 지급에 동의했다.

국무총리도 움직였다. 정세균 당시 국무총리는 홍 부총리를 두번이나 불러 전 국민 지급을 설득했다. 여당과 국무총리가 기재부에 동의를 구하는 옹색한 장면이 자꾸 드러났다.

당시 보도에 다르면 정 총리는 홍 부총리에게 ‘고소득자 자발적 기부’라는 중재안을 건넸다. 홍 부총리가 이마저도 거부했다고 알려진다. 정 총리가 “여기가 기재부의 나라냐”라고 고성을 질렀다는 게 바로 이 대목이다. 당시 문재인 대통령이 정 총리의 중재안에 힘을 실어줬다는 것이 정설이다.

결국, 홍 부총리의 기재부는 청와대와 여야, 국무총리는 물론 여론과도 싸워야 하는 처지가 됐다.

홍 부총리는 마지못해 “‘고소득자 등의 자발적 기부’를 전제로 긴급재난지원금의 전 국민 지급을 수용하겠다”고 말했다. 하지만 홍 부총리는 불편한 심기는 감추지 않았다. 재난지원금을 위한 2차 추경예산안 국회 심사 과정에서 “(소득하위) 70%(지급)가 적절했다고 생각한다”며 ‘뒤끝’이 작렬하는 모습을 보였다.

그는 최근까지도 6차 재난지원금 선별지급을 고수하고 있다. 기재부의 ‘재정건전성’은 전가의 보도처럼 이곳 저곳에서 문재인 정부 정책을 칼질했다.

#4. 유력 차기 대권주자에게 “철없다” 나무란 경제 부총리

“철 없는 발언이죠?”

임의자 미래통합당 의원이 홍남기 경제부총리에게 물었다.

“저는 그렇게 생각합니다. 자칫 잘못하면 국민에게 오해 소지를 줄 수 있는 발언입니다”

홍 부총리가 답했다.

이재명 더불어민주당 대선 후보가 경기도지사 시절 “재난지원금을 30만원씩 50번, 100번 지급해도 선진국 국가부채비율에 도달하지 않는다”고 한 데 대한 질의와 답변이었다.

재난지원금의 전국민 지급을 강하게 주장하는 이 후보와 선별지급을 고수하는 홍 부총리가 본격적인 설전이 시작된 장면이다.

재난지원금 논의 과정에서 홍 부총리와 가장 격렬하게 부딪힌 것은 이 후보였다. 이 후보는 경기도지사 시절부터 정부가 재난지원금 지급을 결정하기도 전에 도민 1인당 10만원 재난기본소득 지급을 결정하는 등 적극적으로 재난지원금의 필요성을 역설해왔다. 특히 이 후보는 '재정건성성'을 이유로 재난지원금에 반대하던 홍 부총리와 기재부를 향해 "(기재부가) 새로운 시대, 새로운 상황에 전혀 적응을 못하고 있다"며 날 선 비판을 했다.

이에 직접적인 반응을 보이지 않던 홍 부총리는 임 의원의 질문에 “철 없는 발언”이라고 응수한 것이다.

이 후보는 자신의 페이스북을 통해 “당황스럽다”면서 “존경하는 홍남기 부총리께서 ‘철없는 얘기’라 꾸짖으시니 철이 들도록 노력하겠다”고 불쾌함을 표하면서도 “재정 건전성 걱정에 시간만 허비하다 ‘경제 회생 골든타임’을 놓치지 않기를 바랄 뿐”이라고 지적했다.

홍 부총리와 이 후보는 예산을 두고서도 설전을 벌였다. 같은 해 12월 22일 이 전 지사는 자신의 SNS를 통해 정부가 광역버스 예산을 삭감한 것을 두고 “아무리 ‘기재부의 나라’라는 말이 나올 정도로 무소불위라지만 기재부 정책을 비판했다고 사감으로 정부기관 간 공식합의를 마음대로 깨지는 않을 것”이라고 비판했다.

이 후보는 같은 날 SNS에 올린 또 다른 글에선 한국의 재정 적자가 42개 주요 국가 가운데 낮은 수준으로 나타난 것을 두고 홍 부총리를 향해 “뿌듯한가”라고 반문하면서 “만약 그렇다면 경제관료로서 자질 부족을 심각하게 의심해 보셔야 한다”고 비꼬았다.

홍 부총리도 반박했다. 이틀 뒤 자신의 페이스북에 “기재부와 저의 업무에 대해 일부 폄훼하는 지나친 주장을 듣고 제가 가톨릭 신자이지만 문득 법구경 문구가 떠올려졌다”라며 “비여후석 풍불능이 지자의중 훼예불경(譬如厚石 風不能移 智者意重 毁譽 不傾) 즉 ‘두텁기가 큰 바위는 바람이 몰아쳐도 꿈쩍하지 않듯 진중한 자의 뜻은 사소한 지적에 결코 흔들리지 않는다’는 말”이라고 말했다. 이 전 지사의 비판을 우회적으로 맞받아친 것이다.

두 사람의 설전은 지금도 이어지고 있다. 이 후보는 기재부 해체를 직접적으로 언급하기 시작했다. 그는 “기재부의 예산 권한을 (기재부에서) 분리해야 하는 것 아닌가 하는 이야기가 나오는 이유도 탁상행정 때문”이라고 비판했다.

#5. 기재부에 포위된 청와대 경제라인

올해 3월 29일 ‘전셋값 논란’으로 김상조 청와대 정책실장이 물러났다. 후임으로 기재부 출신 이호승 전 청와대 경제수석이 임명됐다. 경제수석의 공석은 안일환 당시 기재부 2차관이 채웠다. 기재부 차관보 출신인 이형일 경제정책비서관까지 청와대 경제정책라인이 모두 기재부 출신으로 구성되는 순간이었다. 이명박 정부 이후 8년만에 일이다.

문재인 정부 초기 장하성, 김수현, 김상조까지 학자 출신을 정책라인을 이끄는 정책실장에 영입하면서 등 ‘헤드(리더)는 절대 관료 출신을 쓰지 않는다’는 기조를 강조했으나, 현재는 청와대와 행정부 대부분의 자리를 관료출신들이 메우고 있다.

현재 경제관계장관회의 참석자(부처 17곳+경제수석) 중 기재부 출신은 홍 부총리를 비롯해 3명이다. 이달 교체된 안일환 전 경제수석과 지난 8월에 퇴임한 은성수 전 금융위원장까지 포함하면 기재부 출신만 5명일 때도 있었다. 관료 출신으로만 따지면 현재 9명이다. 문재인 정부 초기 경제관계장관회의 구성원 중 기재부 출신만 3명이 있던 것과는 비교되는 모습이다.

통상 정권 말기에는 인재들이 공석에 가기를 꺼려하거나, 정부 스스로도 안정과 효율을 중시하는 경향이 나타난다. 특히 문재인 정부에서는 ‘김앤장(김동연, 장하성)’ 갈등으로 대표되는 관료사회와의 심한 갈등을 겪어온 만큼 이런 경험이 조직 장악이 수월한 관료를 선호하는 쪽으로 선회하도록 영향을 미쳤을 수 있다.

6명의 정책실장 중 3명을 관료 출신으로 임명했던 노무현 전 대통령은 자신의 유고집 ‘진보의 미래’에서 이런 상태를 “관료에 포획됐다”라고 적었다.

나원준 경북대 경제통상학부 교수는 "사실상 (문재인 정부가) 백기를 들고 관리를 중심으로 관료들의 전문성에 의존하는 형태로 가고 있다"면서 "(문재인 정부) 초기에 보였던 진취성은 관료와의 갈등속에서 약화된 것"이라고 평가했다.

최배근 건국대 경제학과 교수는 "핵심 자리가 기재부 출신이고, 파견나온 공무원들도 기재부 출신이니까 대통령의 눈과 귀를 다 가리고 있다"며 "초기에 문재인 정부에서 외부인사로 청와대로 들어간 장하성 전 정책실장, 홍장표 전 경제수석이 상징적인 존재인데 관료들에게 밀려나면서 소득주도성장은 사실상 끝난 것"이라고 말했다.

이어 "정부 내의 이야기를 들어보면 기재부 관료들이 '어공'(어쩌다 공무원, 정무직 공무원)에게 '얼마나 버틸수 있는지 두고보자'라고 공공연하게 말하고 다니는 정도"라며 "무조건 관료를 적대시할 필요는 없지만 공공의 이익에 반하는 행동에는 선을 그어야 한다"고 강조했다.