『미친 사유화를 멈춰라: 민영화, 그 재앙의 기록』

김호균 교수가 이런 책을 번역할 줄은 몰랐다. 이 책은 민영화(사유화)의 폐해를 잘 보여주는 교과서라고 해도 과언이 아니다. PSI에서 나온 공공부문 사유화에 관한 보고서 외에 이렇게 사유화에 대해 잘 정리해놓은 책은 없는 듯하다. 특히 사례가 풍부하다.
물론 민영화(사유화) 자체에 대한 이론적인 비판이 있는 것은 아니지만, 사례 소개만으로도 충분하다. 굳이 필요하다면 정리하는 장인 ‘제10장 자유 시장의 한계: 보이지 않는 손이 실패하는 이유’를 읽으면 된다. 사유화의 폐해에 대해 이렇게 평이하게 서술하기도 힘들다.
아래 정리한 제10장 발췌(거의 그대로 옮겨왔다) 부분과 함께 이정환, 정승일의 서평을 읽으면 될 것이다.

『미친 사유화를 멈춰라: 민영화, 그 재앙의 기록』.
Schwarzbuch Privatisierung by Michel Reimon and Christian Felber. 2003. Verlag Carl Ueberreuter, Vienna.
미헬 라이몬, 크리스티안 펠버 지음 | 김호균 옮김 | 2010 | 시대의창.

제10장 자유 시장의 한계: 보이지 않는 손이 실패하는 이유
필수 공공서비스 분야에서 민영화 재앙들은 언제나 서로 흡사하다는 사실이 밝혀진다. 시장 실패는 나름의 체계를 가진 것처럼 보인다. 가장 중요한 이유 몇 가지를 요약해보면 다음과 같다. (283쪽)

1. 소비자는 이익을 보지 못한다.
시장을 신봉하는 정치인들은 민영화와 자유화가 소비자에게 이익이 된다고 즐겨 주장한다. 자유 시장에서의 경쟁이 공급자들 사이에 가격 인하와 품질 향상을 둘러싼 경합을 유발한다는 것이다.
그러나 20년에 걸친 신자유주의 정치는 필수 공공서비스 분야에서 그와 정반대되는 모습을 보여주었다. 시장이 작동할 수 없는 분야가 있다. 고객의 복지를 위해 작동할 수 없는, 하물며 전 국민의 복지를 위해서는 전혀 작동할 수 없는 분야가 있는 것이다.
그 이유는 민감한 분야에서는 시장경제의 근본적 토대가 작동할 수 없기 때문이다. 필수 공공서비스 분야에서는 수요와 공급의 자유로운 상호작용이 재앙과 같은 결과를 초래한다.
한 가지 중요한 이유로 물과 에너지 공급, 보건·의료 체계, 교육제도, 연금보험, 교통망, 전화망, 인터넷 망은 자연독점이다. 이들은 하나의 공급자가 공급하는 것이 가장 효율적이며, 그것이 경영학적 목표를 최우선으로 하는 조직이어서도 안 된다.
공공 독점기업들이 분해된 채 민영화되면 시장은 몇 년 동안 불안정해지다가 “건전화” 국면에 이르게 된다. 즉 공공 독점기업이 소수의 공급자가 있는 민간 과점 체제로 전환되는 것이다. 시장이 일단 분할되고 나면 동업자들끼리는 서로 돕게 된다. 결국 가격은 다시 상승하는데 이런 과정은 “자유화 성공 사례”라던 전기와 통신에서조차 마찬가지였다.
자유화가 사회 기반 시설에 미치는 전형적인 영향은 기반 시설을 완전히 무시하는 것이다―비용 때문에. 그 결과 품질은 떨어지고 소비자를 위한 안정적 공급도 위협받는다. (284-85쪽)

2. 납세자도 이익을 보지 못한다
민영화 찬성자들의 또 다른 주요 논거는 제2차 세계대전 때부터 1980년대 중반까지 서유럽 국영기업들이 대부분 비효율적으로 운영되었고 손실을 초래했으며 정부 예산에서 보조금을 받았다는 것이다. 그러므로 민영화가 되면 납세자가 이익을 볼 것이라고 주장한다.
그러나 국영기업이 경영에서 비효율적인 것은 사실 정치적 결정의 결과였다. 정치인들은 국영기업이 실업을 피하도록 강제한다. 또한 그들은 저소득층을 위한 사회복지적 성격의 요금 체계와 외딴 지역―수익이 결코 발생할 수 없는―에 대한 무난한 공급을 강제한다. 공기업의 재정적 손실은 그들의 위임받은 사회적 과업 때문에 발생하는 것이다. 민영화되고 나면 이 과업은 달성될 수 없게 되고 그 과업에 필요한 비용은 결국 실업 수당 증가, 복지 지출 증가, 낙후 지역 지원 및 환경보호를 위한 지출 등의 형태로 납세자가 부담하게 된다. 기업 수지는 좋아 보이지만 국가 예산은 그렇지 않다.
공기업은 민영화되기 전에 대부분 경영학적으로 정비된다. 다시 말하면 이들 기업에 부과되었던 부담이 경감된다. 그러면 그들이 아직 국가 소유인 동안에도 이윤을 달성하는 것이 가능하다.
가령 오스트리아에서는 쉬셀(Schüssel) 총리 시절 정부가 모든 국영기업을 매각하고자 했다. 그 이유는 순전히 이데올로기적인 것이었지 상황에 의해 불가피한 것이 아니었다. 국가는 기업을 경영할 수 없다는 상투어가 끊임없이 반복되는 동안에도 국영 기업인 오스트리아 산업 지주회사(Österreichische Industrieholding AG, Austrian industry-holding stock corporation, ÖIAG)의 지분 참여는 높은 수익을 올리고 있었다. 오스트리아 우편 사업은 철강 회사 푀스트(Voest)만큼 이윤을 내고 있었다. 반대로 민영화된 많은 기업은 보조금이나 세제 지원을 계속 받거나(예컨대 브리티시 에너지) 또는 수십억 규모의 채무가 면제되었기(레일트랙) 때문에 겨우 생명력을 유지하고 있었다.
요컨대 기업가로서 민주국가가 그다지 나쁜 성과를 내고 있는 것은 아니다. 이들 기업이 매각되지 않았더라면 그들이 이윤을 실현해서 조세 부담을 장기적으로 완화할 수 있었을 것이다. 반면에 민영화를 통해 국가가 거두어들이는 수입은 일회적일 뿐 아니라 그것이 기업 가치 미만으로 이루어지는 경우도 종종 있다. 정치인들은 혹시 이들 기업을 “비효율적으로” 만들었을 과업을 언젠가는 다시 이들 기업에 부여하려고 생각했을지 모르지만 납세자의 관점에서는 그것이 단지 예산 항목의 이동일 뿐이기 쉽다. 그리고 노련한 정치인이라면 그로부터 가능한 한 많은 이익을 거둘 수도 있을 것이다. 대신 그렇게 되면 국민이 비용을 부담하는 동안에 이윤은 결국 소수의 소유자에게 돌아가게 된다. (285-87쪽)

3. 강자는 이익을 본다
공기업은 사회적 책임을 진다. 영리가 목적인 다국적 기업은 그렇지 않다. 필수 공공서비스 분야를 담당하는 순간부터 이들은 양극화 사회를 만들어내는 데 적극적으로 기여할 것이다.
다양한 생활필수품으로부터 단절될 위험을 국민 전체가 공평하게 나누어 지지는 않을 것이다. 의료보험 없이 사는 사람들은 물, 전기, 전화가 차단되거나 비참한 학교에 자녀들을 보내야 하는 바로 그들이다. 그들은 대중교통에 의존하므로 그것을 어쩌다 한 번씩 이용하는 부유한 승객보다 승차 요금 인상을 피부로 훨씬 많이 느낀다. 게다가 대부분 중심가 대신 수익성 좋은 간선의 반대편, 즉 민영 버스가 길을 잃을지도 모르는 채산성 없는 지역에 거주한다. 극빈 계층은 신자유주의 민영화 환상 때문에 단계적으로 공공서비스의 모든 영역에서 배제되고 있다.
이는 민간 공급 업자들의 통상적인 비용 구조 때문에 더욱 심각해진다. 높은 접근 수수료와 기본요금, 낮은 경상 비용, 사용량이 많은 고객을 위한 할인 등이 그것이다. 이러한 비용 구조는 “자유화 성공 사례”로 주장되는 전력과 전화에서 분명하게 드러난다. 그뿐 아니라 민간 연금에서도 국가의 보조 프리미엄은 민간 보험에 가입할 수 있는 자에게만 혜택을 준다. 이 프리미엄은 결국 납세자가 부담하는 것이다. 의료보험에서도 또한 건강한 자들이 이익을 보는데 통계적으로 볼 때 이들이 부유한 계층이다. 임신 위험이 없다는 이유로 남성들도 보험료 할증이 적어서 이익을 본다―낮은 기대 수명 때문에 연금보험에서도 마찬가지이다. 그 결과 일반 소비자, 여성, 환자들이 대형 소비자, 부자, 남성들에게 유리한 교차 재원 조달에 기여하게 된다.
그러나 무엇보다도 민영화의 첫 번째 희생자는 농촌 주민이다. 상업 집중으로 인근 공급자들이 사라진 것으로도 모자라 우체국, 철도 지선, 공중전화, 버스 노선도 없어지고 있다. 망으로 연결된 모든 시설에 대한 접근은 민영화 이후 거의 인구 밀집 지역에서만 확장되고 있다. 지금까지 공적인 망의 확장이 크게 부족했는데도 유럽연합(EU)보다 더 일찍 민영화된 가난한 나라들에서 특히 그러하다.
사회적 약자가 차별받는 가장 전형적인 사례는 대중교통이 없어지면서 자가용을 이용해야만 하는 상황이 되는 것이다. 자가용은 아무나 탈 수 있는 것이 아니다. 차 없는 사람이 이동 서비스 공급의 민영화에 따른 삶의 질 저하의 뒤치다꺼리를 해야 한다. 그러므로 개인에 의한 이동 서비스를 대신하는 대중교통 체계는 생태적으로 필요할 뿐 아니라 결정적인 사회정의의 문제이기도 하다. 그리고 모든 사람을 위한 전국적인 대중교통 체계를 운영하는 데 드는 비용은 개인이 승용차를 구입하는 것으로 비이동성에 대응한 보험을 드는 것보다 비교도 안 되게 낮을 것이다. (288-90쪽)

4. 국가는 주식회사가 아니다
국가는 사회복지적, 생태학적, 지역 경제적, 개발 경제적으로 효율적이라는 평가를 받는 만큼 경영학적으로는 효율성을 잃는다. 그러나 국가는 주식회사와는 다른 이유로 존재하며 경영학도가 되려고 해서는 안 된다.
민영화된 기업은 그 소유주와 많은 주주 가치에 책임을 지고 공기업은 여론에 바로 책임을 진다. 그러므로 이들은 아주 다른 목표를 추구하며 종종 정반대되는 길을 가게 된다.
민간 의료보험 회사들은 중환자를 돕는 데 전혀 관심이 없다. 이러한 영리 기업은 오히려 그들을 떨쳐버리려는 성향을 가진다. 민간 전력 공급자는 관리 비용만 많이 들고 매출은 적은 소규모 고객에게 관심이 없다. 이윤을 줄이는 에너지 절감 조치는 이들의 가장 큰 적이다. 열 발전소와 핵 발전소가 초래하는 환경오염의 장기 비용은 사회가 부담해야 하며 대차대조표에는 나타나지 않는다. 민간 상수도 공급자는 수질이 가능한 한 좋아야 한다는 데 관심이 없다. 고객들이 대안적 공급 방식의 하나로 상수도관을 스스로 설치하는 것이 불가능해진 다음부터는 수질이 이론적으로도 시장을 통해 조정되지 않는다. 물 공급보다 더 자연독점이어야 할 것은 없다.
민간 하수처리 공급자는 청결도를 법정 최저치 이상으로 올리는 데 관심이 없다. RWE/템스 워터 사례가 극명하게 보여주는 바와 같이 종종 그들은 이마저도 준수하지 않는다.
민간 폐기물 처리 사업자들은 가능한 한 안전한 폐기물 저장이 아니라 저렴한 저장에 관심을 가진다.
민간 연금보험업자들은 안정적인 연금을 제공하는 데 관심이 없고 이윤 폭을 가능한 한 확장하는 데 관심을 가진다.
이 모든 문제가 잘 알려져 있다. 이에 대한 민영화 찬성자들의 반론은 언제나 똑같다. 아무 것도 잘못되지 않도록 잘 규제해서 예방해야 한다고. 그러나 자유화된 시장은 합리적으로 규제될 수 없다. 누구에게 자유를 부여했으나 다시 안전을 위해 발목에 족쇄를 채우는 것은 그 자체가 모순이고 좋은 결과를 가져올 수 없다. 그러한 해결책은 잘해야 미숙한 결과를 낳을 뿐이며 최악의 경우에는 위험하다. 식수 공급이나 아동 교육과 같은 부문은 매우 민감하므로 정치인들이 자유 시장에 맡겨놓을 용기를 갖지 못하는 것은 당연하다. (290-92쪽)

5. 결국 책임은 국가가 진다
민영화가 초래하고 있고 공기업이 회피해온 저 모든 “부작용”에 대한 비용을 지불하는 것은 결국 사회 전체이다. 실업자 증가, 복지 수혜자 증가, 환경 사고 증가는 명백한 비용 요소이며, 여기에 수치로 표현되지 않는 은폐된 비용 요소도 있다. 민영 교도소가 재소자 훈련 비용을 적게 투자하고 그리하여 수감 생활 이후의 전망이 없다면 그 비용은 얼마나 될 것인가? 금전적으로뿐 아니라 사회가 지불하는 대가는 얼마나 될 것인가?
공중은 또한 민간 사업자의 “곶감 빼먹기”에 대한 비용도 부담한다. 즉 민간 기업들이 공기업 중에서 가장 수익성이 좋은 부문만을 사들이고 손실을 초래하는 부문은 매입하지 않는 것이다. 민영화된 회사들은 다시 ‘합리화’되어 가령 지선 철도처럼 수익성이 없는 개별 서비스는 폐기된다. 그렇게 되면 정부로서는 이들 과업을 조세로 해결하거나 아니면 전적으로 포기하는 길밖에 없다.
민영화가 잘못되고 공익과의 충돌이 더 이상 숨길 수 없게 되면 국민이 다시 한번 부담을 지게 된다. 레일트랙의 값비싼 재매입이든, 포츠담, 애틀랜타, 코차밤바의 물 공급 계약 해지든, 조세를 동원한 파산한 연금보험업자의 구제든, 정부는 시장의 보이지 않는 손이 놓치는 모든 것을 잡아 끌어올려야 한다.
보수 작업은 때로 국가가 민영화를 통해 얻었던 단기적 이익보다 더 많은 비용을 요구한다. 가령 완전히 황폐화된 영국 철도망을 정비하는 작업을 수년 동안 지속적으로 유지·보수했더라면 소요되었을 비용보다 더 많은 비용을 향후 수년 동안 집어삼킬 것이다.

6. 민영화와 부패는 함께 간다
공적 자금이 있는 곳에는 부패, 연고주의, 횡령도 있다. 민주사회는 이들 폐해를 완전히 제거할 수는 없지만 적어도 눈에 띄게 제한할 수는 있다.
FBI 발표에 따르면 “전염병 수준”에 이른 메디케어의 사기 행각, 프랑스 그르노블에서 필리핀 마닐라에 이르기까지 물 공급 업자들의 부패의 늪, 영국 민간 연금에서 벌어진 ‘불완전 판매’ 사기……. 민영화 찬성자들은 이러한 사태를 단지 산발적인 사례인 것처럼 다룬다. 그들의 주장은 국가가 공적 임무에서 멀리 떠날수록 부패로 오염될 영역은 좁아진다는 것이다. 유감스럽게도 이 주장은 첫눈에만 논리적인 것처럼 들린다. 바로 필수 공공서비스 분야에서는 국가가 완전히 물러날 수 없기 때문이다. 정반대로 값비싼 표준을 준수하는지를 감독하는 규제 당국이 부패의 빛나는 표적이 되고 있다. 민영화의 공표와 실행 업무를 담당했던 정치인과 공무원들도 계속해서 유혹을 받고 있다. 이는 개별적인 사례가 아니라 구조적인 문제이다. 민영화와 부패는 함께 간다. 프랑스에서는 물 시장에서 이를 한 차례 경험한 후 독자적인 반부패법을 제정했다. 이에 책임이 있는 기업들이 서비스 무역에 관한 일반 협정(GATS)의 배후에서 움직이는 추진 세력에 속한다는 사실은 우려스러운 일이다.
유감스럽게도 이 문제는 이미 “수출”되기도 했다. 1980년대와 90년대 내내 정치적 축하 무대에서는 자유로운 세계무역이 민주주의를 확산한다고 주장되었지만 서방의 다국적 기업들은 피노체트, 수하르토, 밀로셰비치(Milosevic)와 같은 독재자들을 후원했다. 세르비아 독재자 밀로셰비치의 경우에는 1997년에 세르비아 통신사의 절반을 이탈리아와 그리스 기업에 매각했다. 텔레콤 이탈리아는 5억 유로를 주고 그중 29% 지분을 매입했다. 이 사업 덕분에 밀로셰비치는 야당의 격렬한 항의에도 불구하고 1997년 선거에서 승리할 수 있었다. (294-96쪽)

7. 대안은 있다
민주주의에는 언제나 대안이 있다―그리고 전면적 시장에 대해서도 당연히 대안이 있다. 서유럽은 이들 대안 중에서 가장 극명한 대안에서 살고 있다. 사회국가가 그것이다.
필수 공공서비스 분야를 보다 민주적으로 조직하는 것도 불가피한 과제일 것이다. 공기업에서도 폐단이 계속 나타났고 이는 특히 사용자와 노동자에 의한 공동 결정제가 없었기 때문이다. 전화 연결을 몇 주씩이나 기다리도록 하는 것은 지자체들이 공공 버스와 철도의 운행 계획표를 작성하는 데 참여하지 않는 것만큼이나 부당한 일이다. 공공 병원에서 환자를 냉정하고 비인간적으로 대우하는 것도, 유감스럽지만 주민을―확실한 전문가일 경우에조차―배제하고 있는 현실에서 일어나는 일이다. 민주화와 주민의 욕구에 맞춘 필수 공공서비스의 구성은 신자유주의 이후 국가가 직면한 가장 큰 도전의 하나이다.
경제적 세계화가 사회국가에 가하는 압력은 결코 자연법칙이 아니며 정치적 결정의 결과이다. WTO의 GATS 협상은 그것을 가장 분명하게 보여주는 사례이다. 이 협상이 계획대로 진행된다면 공공서비스 공급자에게 가해지는 압력은 더욱 가중될 것이다. 그러나 그것이 피할 수 없는 것은 아니다. 민영화에 대한 저항은 전 세계적으로 남·북반구 모두에서 증가하고 있다. 민영화 저지나 상황 개선을 위한 협상에 성공하거나 영리 다국적 기업들을 도로 쫓아내는 과정에서 현실적인 대안들이 성장하고 있다. (296-98쪽)