새벽길의 그냥그저그래 3

지난해 12월에 공공기관 정상화 대책이 나온 이후 공공기관연구센터에서 이에 대해 '이슈&Talk'를 진행하기로 하였는데, 저도 참여를 요청받았습니다. 다만 이번에는 전문가들을 한자리에 모아 논의하는 대신 공공기관 정상화 대책에 대한 개별 쟁점에 대한 의견을 이메일로 개진하면 이를 좌담형식으로 편집하기로 했습니다. 좌담 내용이 한글문서이긴 하지만 배포용이라 파일로 첨부하고, 저의 입장과 각 참여자들의 주요 발언만 별도로 제시합니다. 
 
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http://soe.kipf.re.kr/kor/communication/IssueTalk_View.aspx?serial_no=158
공공기관 정상화 대책에 관한 의견 (한국조세재정연구원 공공기관연구센터, 이슈&Talk, 2014.01.08)
“다양한 이해관계를 반영한 균형있는 대책이 마련되어야..”
￭ 일 시: 2013년 12월 27일
￭ 사 회: 박 진 前 KIPF 공공기관연구센터 소장
￭ 참여자:
  김 철(사회공공연구소 연구위원)
  이준협(현대경제연구원 연구위원)
  장창훈(한국토지주택공사 기획조정실 차장)
  최창규(명지대학교 경제학과 교수)
￭ 정 리: 유승현 KIPF 공공기관연구센터 연구원
￭ 차 례:
  1. 공공기관 정상화에 대한 전반적인 입장
  2. 공공기관 부채절감 대책에 대한 평가
  3. 공공기관 방만경영 대책에 대한 평가
  4. 향후 추진계획에 대한 평가
  5. 정부에 바라는 점 
[공공기관 정상화 대책에 관한 의견_KIPF_공공센터_20131227(배포용).hwp (9.01 MB) 다운받기]

 
1. 공공기관 정상화에 대한 전반적인 입장
 
박 진(사회자): ‘12년말 기준, 공공기관 부채는 493조원으로 ‘08년 대비 1.7배로 급증하였고, 최근에는 원전 납품 비리, 고용세습 등 방만경영 사례가 계속되면서 공공기관에 대한 국민들의 불신이 늘어나고 있다. 이에 12.11일 정부는 부채 절감 및 방만경영 해소를 위한 <공공기관 정상화 대책>을 발표하였으며, 정상화 대책에는 부채 및 복리후생과 관련된 정보공개 강화, 구분회계 도입 및 공공기관 부채관리 강화, 공공기관 복리후생 가이드라인 마련 등의 대책이 담겨있다. 이에 대해 공기업의 방만한 경영에 제대로 '메스'를 들이대는 것이라는 긍정적인 반응과 함께 국민들에게 호응을 얻기 위한 선언적 내용일 뿐 근본적인 대책이 부족하다는 지적도 있다. 따라서, 이번 <공공기관 정상화 대책>과 관련하여 전문가 및 공공기관으로부터 부채 및 방만경영 대책에 대한 평가, 향후 추진계획에 대한 의견 등을 들어보는 시간을 갖고자 한다. 먼저 공공기관 정상화에 대한 전반적인 입장부터 들어보겠다.
 
이준협: 방만경영과 부채 급증의 주된 원인 가운데 하나인 낙하산 인사에 대한 방지책이 빠져있어 향후에도 공기업 개혁에 대한 의자가 부족한 비전문가가 기관장으로 낙점될 수 있다는 우려가 남아 있다. 내ㆍ외부 감시기능에 대한 강화방안도 다소 미흡한 것으로 보인다. 소통의 리더십을 발휘하기 위한 대책이 미흡하다고 생각한다. 공공기관의 체질 개선에는 기득권의 반발이 따르기 마련이므로 이들의 이해관계를 조정하고 주도적으로 견인하는 방안이 제시되어야 함에도 불구하고 이번 대책에서는 찾아볼 수 없다.
 
김 철: 공공기관 정상화는 지금까지 공공기관이 비정상이었음을 전제로 하기 때문에 언제부터, 어떻게, 왜 비정상이었는지 공공기관에 대한 진단부터 명확히 내릴 필요가 있다. 지난 정부에서 5년간 공공기관 선진화 정책을 추진하면서 공공기관 방만경영을 근절하기 위한 노력을 해왔으며, 정부 차원에서도 공공기관의 총인건비 범위 내에서 예산 및 경영지침에 따라 공공기관을 관리해왔기 때문에 다시 방만경영에 대한 이슈를 제기하는 것은 지금까지 공공기관의 복리후생에 대한 정부의 관리가 제대로 이루어지지 못했음을 자인하는 것으로 볼 수 있다. 부채관리 강화 대책 이전에 공공기관 부채의 상당부분이 정부 정책사업을 수행하는 과정에서 발생한 것이라는 점에서 (공공기관에 떠넘긴) 해당관료와 (공공성 및 기관 발전에 대한 고려 없이 이를 떠맡은) 공공기관 임원에 대한 책임도 물어야 할 것이다. 이러한 엄격한 조치를 통해 앞으로 공공기관의 부채가 더 이상 늘어나지 않도록 해야 한다.
 
최창규: 정부가 공공기관의 부채를 줄이고 방만경영을 해소하겠다는 의지를 밝혔다는 점에서 의의가 있다.
 
2. 공공기관 부채절감 대책에 대한 평가
 
이준협: 부채감축을 위한 방안은 대체로 긍정적이다. 그러나, 이해관계가 얽혀있는 해당 공공기관의 자구책은 한계가 존재하기 때문에 한시적으로 외부 전문가로 구성된 기구에서 근본적인 대책을 마련하는 것도 검토할 필요가 있다. 다만 공공기관의 특성인 공공성을 훼손하지 않고 균형을 유지하는 범위 내에서 대책이 수립되어야 할 것이다. 아쉬운 것은 원인별 대책이 미흡하다는 것이다. 부채가 발생하는 원인은 경영진의 경영능력 부족, 정부의 국책사업, 낮은 공공요금 등 크게 3가지로 각 원인별 대책이 구체적으로 제시될 필요가 있다.
지속성을 담보하기 위해서는 12개 대상기관을 선정한 기준을 명확히 할 필요가 잇다. 정부 국책사업의 전가로 부채가 급증한 기관의 경우 정부의 자의적 판단이 개입될 우려가 있기 때문에 투명한 선정절차를 마련해야 할 것이다.
 
최창규: 공공기관 부채는 과거 정부에서 추진한 무분별한 국책사업을 통해 늘어난 것이기 때문에 갑작스런 정상화 대책이 자칫 우리 경제에 부작용을 초래할 우려가 있다. 이를 최소화하면서 점진적으로 그러나 지속적으로 시행될 필요가 있다.
 
김 철: 현재 상황에서 단시일 내에 공공기관 자구책만으로 공공기관의 부채 문제를 해결하기는 쉽지 않다. 이번 공공기관 정상화 대책에서는 실질적으로 부채를 줄일 수 있는 방안과 거시적 방안은 결여되어 있다. (이를테면 2012년 기준으로 주요 12개 기관의 연간 이자비용만 7조8천억원에 달하는데, 공기업 채권을 국채로 전환하여 이를 줄이는 방식 등에 대한 고민이 필요하다.)
부채관리 강화 대책과 관련하여 공공기관 경영평가의 경우, 대상 기관이 12개라는 점에서 부채관리에 대한 평가비중을 높여 실효성을 거두는데 한계가 있다는 점을 지적하고 싶다. (더욱이 이미 경영평가에 포함된 부채관리 지표로 평가된 공공기관들의 경우 부채가 줄어들지 않았음에도 불구하고 부채관리를 잘했다고 좋은 평점을 받는 모순이 생겨나고 있다. 경영평가 일부 지표의 가중치 변화만으로는 눈에 띄는 변화를 가져오기 곤란하다.) 구분회계 제도의 경우, 제도화되기 위해서는 많은 시간과 비용을 투입해야 한다. 지금 도입하더라도 이번 정부 후반기가 되어서야 제대로 된 시스템이 갖춰질 것이기 때문에 공공기관 부채관리를 위한 대안으로는 부족하다. 더욱 중요한 것은 공공기관 부채가 급증하는 원인을 규명하고, 이에 대한 책임을 묻는 것인데, 이번 정상화 대책은 정부정책 사업과 기관 고유사업의 구분에 집중하고 있다. 공공기관 예비타당성 조사 내실화를 언급하고 있지만 구체성이 결여되어 있으며, (공공기관 부채를 늘릴 수 있는 사업에 대해 여러 면제요건을 들어 예타가 실시되지 않거나, ‘사업 쪼개기’로 예비타당성 기준에 해당하지 않는 것처럼 분할해 빠져나가는 경우가 많았는데, 이를 개선할 수 있는 방안이 제출되지 않았다.) 부채과다 기관의 경우 자산매각 활성화는 자칫 공공기관의 민영화 단계로 해석될 수 있다. (특히 부채감축을 명분으로 자산매각 손실에 대해서 불이익 감경 또는 면제한다고 밝히고 있어 자산의 헐값 매각을 부추기고 있는 부분은 반드시 재고해야 한다.) 부동산시장이 침체된 상황에서 자산이 헐값에 매각되는 것을 경계해야 할 것이다.
 
장창훈: 현재의 사업별 구분회계제도는 결산재무제표에 기초하여 일정한 배분기준에 의한 것으로 사업별 손익발생의 객관적 대응이 어려운 것이 사실이다. 사업별로 예산과 결산을 구분하고 각 사업별 사내거래를 통해 완전한 구분회계를 운영해야 한다. 사업부제 형태의 구분회계제도를 운영하는 것이 바람직할 것이다.
 
3. 공공기관 방만경영 대책에 대한 평가
 
이준협: 시민단체를 포함한 국민들이 공공기관의 복리후생을 점검할 수 있도록 보장하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 공공기관이 모범적으로 임금체계 개편에 나설 필요가 있다. 방만경영 중점관리기관 선정 역시 투명하게 이루어져야 한다.
 
최창규: 과거 공공기관 노조들의 무리한 요구에 의해 실시되고 있는 불합리한 사항들 중 사회통념상 지나치다고 생각되는 부분부터 단계적으로 개선해 나가는 것이 필요하다.
 
김 철: 물론 공공기관의 방만경영은 개선되어야 하지만, 공공기관 정상화 대책에서 제시하는 공공기관의 8대 방만경영 유형ㆍ사례가 과연 (공공기관 비정상의) 대표적 사례이고 최우선 해결과제인지는 의문이다. (공공기관의 탈법, 위법 사례도 넘쳐나기 때문이다.) 또한 중점관리대상 기관의 복리후생비를 삭감하더라도 한해 수백억원 절감에 그친다는 점에서 공공기관 부채문제를 해소하는 데 크게 도움이 되지 못할 것이다. 방만경영 해소를 위한 경영평가 강화 방안으로, 보수관리 평가지표를 과도한 보수ㆍ복리후생 조정 노력, 성과 등을 집중 점검하는 ‘보수 및 복리후생 관리’지표로 바꾸고 평가 비중을 상향 조정하기로 한 것은 공공기관 경영평가에 정부가 추진하는 정책사안을 모두 포함시킴으로써 평가대상기관으로 하여금 설립목적상의 고유사업 수행보다 보수 및 복리후생 관리에 더욱 전념하도록 하는 결과를 초래하게 된다. (과도한 복리후생 개선이 공공기관이 해야 하는 최우선 과제가 아님에도 불구하고 정상화 대책은 그런 방향으로 몰아가고 있다.) 그리고 복리후생과 관련한 단체협약 체결시 기관장이 방만경영을 개선하기 위해 적극적으로 노력하는 과정에서 발생한 파업에 대해서는 기관장에게 책임추궁을 하지 않도록 하였는데, 이는 노동조합을 강력하게 압박할 수 있도록 힘을 실어준 것과 다름없다고 생각한다.
 
장창훈: 정부에서 복리후생에 대한 개선 실적을 경영평가에 반영한다면 이는 1인당 복리후생비 지출현황 등 좀 더 객관적인 기준에 따라 평가가 이루어져야 할 것이다.
 
4. 향후 추진계획에 대한 평가
 
이준협: 지금가지 공공기관이 비정상적으로 운영될 수 있었던 것은 주무부처의 이해관계와 일치하는 부분이 있었기 때문이다. ‘공공기관 정상화 협의회’에 민간 전문가가 참여하도록 되어 있지만 기본적으로 정부가 주도하기 때문에 같은 문제가 발생할 소지가 있다. 시민단체를 포함한 민간 전문가를 별도의 독립적인 조직으로 만들어 공공기관 정상화 과정을 소신있게 평가할 수 있도록 보장할 필요성이 있다.
 
최창규: 향후 기관별로 구체적인 정상화 방안이 확정되면 이를 대외적으로 공표하고 국민들이 진척상황을 알 수 있도록 해야 할 것이다.
 
김 철: 정상화 대책의 추진체계로서 이전과는 달리 공공기관운영위원회(이하 “공운위”)의 역할을 강화하겠다고 밝혔지만, 실질적으로 정상화 대책을 책임지는 기구인 ‘공공기관 정상화 협의회’는 경우 구성에서 공운위원이 배제되고 기재부가 주도하는 사실상 관료 TF라 할 수 있다. (공운위원이 중심이 되어 정상화 대책을 추진한다 하더라도 문제가 있다.) 공운위 역시 정부의 중요한 정책안건을 큰 저항 없이 받아들이며 주요 공공기관의 기관장 임명과 비상임이사 결정과 관련하여 공운위의 심의ㆍ의결을 통한 여과기능이 제대로 작동하지 못하고 있는 상황이다. 공운법에 명시된 대로 공운위에 노동계를 비롯한 다양한 분야 이해당사자의 참여를 확대하고, 공정성과 전문성을 보강하기 위한 공운위의 개편이 필요하다.
추진방식도 정부의 일방적인 지시와 지침 전달 위주이기 때문에 아래로부터의 사회적 공론화가 부족하다. (물론 중점관리대상으로 선정된 공공기관의 기관장을 불러 공공기관 정상화 워크숍을 갖기도 하였지만, 사실상 정부의 방침을 전달하고, 공공기관장들을 압박하는 자리였다. 비정상적인 공공기관을 정상화하기 위한 주체로서 이해관계자와 함께 하려는 노력은 부족했던 것이다. 오히려 이번 철도 파업에서 극명하기 드러난 것처럼, 공공기관 개혁을 공공기관 노동조합 때려잡기 수단으로 이해하는 듯한 모습을 보이는 것은 우려스럽다.) 추진일정과 관련해서는 공공기관 정상화 대책의 시기별 실행계획을 분기별로 제시하기 전에 (박근혜 정부의 공공기관 개혁 청사진으로 발표한) ‘공공기관 합리화 정책방향’에서 제출했던 실행계획이 제대로 진행되고 있는지에 대한 평가가 선행되어야 한다. (실행계획 상의 많은 추진과제들이 2013년 4분기에 완료되는 것으로 적시하였음에도 실제 그리 되었는지, 그 추진 진척상황은 나왔는지 알려진 바 없다.) 공공기관의 상황이 크게 바뀐 것이 없음에도 불구하고 공공기관 합리화 정책에 대한 점검 없이 정상화 대책을 제시한 것에서 추진일정과 실행계획을 신뢰하기는 힘들 것 같다.
 
장창훈: 주무부처와 기재부의 명확한 업무분담이 필요해 보인다. 두 부처를 상대로 각종 회의참석 및 자료제출 등의 요구가 공공기관에 주어질 경우 업무의 비효율이 발생할 우려가 있다.
 
5. 정부에 바라는 점
 
이준협: 첫째, 개혁 의지가 없는 비전문가 낙하산 인사를 차단할 수 있도록 법적, 제도적 장치를 마련하고, 이를 강력하게 시행하는 정부의 의지를 보여준다면 국민의 신뢰를 통해 공공기관 정상화를 위한 동력이 한층 강화될 것이다. 둘째, 국민대표의 감사 과정 참여 등과 같은 내ㆍ외부 감시기능 강화방안을 고려해보는 것도 필요할 것이다. 셋째, 소통의 리더십을 강화함으로써 다양한 주체들간의 이해관계를 조정하고 균형있는 정책방안이 마련될 수 있도록 해야 한다. 넷째, 국책사업을 공공기관에 전가시키는 잘못된 관행을 방지할 수 있는 방안을 제시해야 한다. Pay-Go 원칙을 법제화하거나 주요 사업별 부채영향평가를 도입 및 강화하는 방안 등이 좋은 예가 될 것이다.
 
최창규: 공공기관이 비정상적으로 운영되는 원인은 여러 가지가 있겠지만, 정치권에서 발생되는 인가영합주의(포퓰리즘)에서 기인한 바가 크다고 생각한다. 따라서 필요한 법적, 제도적 장치를 마련함으로써 실효성 있는 정책수립 및 실행이 가능한 환경을 조성하는 것이 정부의 역할로서 바람직할 것으로 보인다.
 
김 철: 저 역시 공공기관 정상화 대책과 관련하여 공공기관 낙하산 인사 근절대책이 빠진 것에 대해 아쉬움이 있다. (사실 박근혜 대통령이 강조하는 ‘비정상의 정상화’의 신호탄은 지난해 대선 직후 이명박 정부의 공공기관 ‘낙하산 인사’를 공개적으로 비판했던 발언이었다.) 공공기관 부채급증은 정부정책 수행에 따른 부담을 공공기관에 전가했기 때문이며, 여기에는 공공기관 낙하산 인사가 주효하게 작용했다고 생각한다. (결국 공공기관 문제는 정부가 낙하산으로 투하한 ‘기관장’이 비정상이라는 점에 있는 것인데, 이에 대한 정부의 언급이 없는 점은 유감이다.) 지금까지 공공기관의 문제가 심각해진 것은 정부(공공기관을 담당하는 부처인 기획재정부)가 제 역할을 다하지 못했기 때문임에도 불구하고, 오히려 정부는 정상화 대책을 통해 (기획재정부의) 통제, 관리 강화만을 제시하고 있다. 공공기관 개혁을 위해서는 국민의 대표인 국회 차원에서 공공기관 개혁 문제를 사회적으로 공론화하는 공공기관 특별기구를 설치하는 것도 검토해볼 필요가 있다고 본다. 이를 통해 공공기관 부채 문제를 비롯한 공공기관의 주요 쟁점들을 논의하고 사회적 합의를 도출할 수 있을 것이다.
 
장창훈: 공공기관의 부채는 공공기관의 비효율적인 경영도 원인이 되겠지만, 수익성을 고려하지 않는 무리한 국책사업 추진과 이를 기회로 조직과 인력을 확대하고자 하는 공공기관의 목표가 빚어낸 결과물이다. 정부는 수익성이 부족한 정책사업을 추진하는 데 좀 더 신중을 기하고 공공기관 역시 부채가 늘어날 우려가 있는 사업은 자체적인 타당성 검토를 강화하여 사업 초기단계에서 손익관리를 통한 부채 관리에 힘써야 할 것이다.