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2012.9.14 류성걸 의원 주최 공공기관 발전을 위한 정책토론회 정리
일 시 : 2012. 9. 14.(금) 10:00 ~
장 소 : 국회 헌정기념관 대강당
행 사 명 : 『공공기관 발전을 위한 정책토론회』
주 최 : 국회의원 류성걸
문 의 : 류성걸 의원실(TEL: 784-3851)
행 사 일 정
- 좌 장: 장지인 부총장 (중앙대학교 부총장)
- 좌 장: 장지인 부총장 (중앙대학교 부총장)
- 주제발표: 신완선 교수 (성균관대 시스템경영학과)
- 종 합 토 론: 곽채기 교수 (동국대학교), 김철 연구위원 (사회공공연구소), 위평량 상임연구위원(경제개혁연구소), 이호동 과장(기획재정부 공공정책국 정책총괄과)
1. 이 토론에 토론자로 참석하게 된 건 우연이었다. 민주통합당까지는 허용할 수 있어도 새누리당 의원이 주최하는 토론회에 참여하는 건 문제가 있다는 지적이 연구소 내부에서도 있었기 때문이다. 하지만 처음에 요청받을 때 제대로 주최의원을 제대로 알지 못했고, 막연히 민주당 의원이겠거니 했다.
아무튼 정책토론회를 주최한 류성걸 의원은 대구 지역구의 초선의원이다. 나중에 식사하면서 보니 올해 1월까지 기획재정부 차관을 지냈고, 그 이전에도 공운법이 제정된 이후 공공기관 정책결정과 관련하여 개입했던 모양이다. 그래서 보좌관보다 의원이 더 쟁점을 잘 파악하고 있는 듯한 인상을 받았다.
2. 원래는 토론문을 작성할 생각까지 하지 않고 가볍게 준비하려 했는데, 발제문 분량이 짧아서 그 전날 오후에 토론문을 요청받고 급하게 써주었다. 자료집을 보니 역시나 1/4이 개회사, 축사 글이다. 내용보다는 형식을 더 챙긴다는 인상을 받았다.
토론회에 들어가서도 2시간 중에 거의 한시간 가량이 개회사, 축사에 할애되었다. 정의화 전 국회부의장, 유승민 국회 국방위원장, 이병석 국회부의장, 강길부 국회 기획재정위원장, 오제세 보건복지위원장이 축사를 했고, 그외 여러 새누리당 의원들이 참석했다. 이럴 때 아니면 이들과 악수할 기회도 없었으리라. 내가 자발적으로 할 리도 없고...
3. 급박하게 준비된 토론회였던 만큼, 또한 기재부가 준비한 토론회가 아닌 만큼, 중요한 내용이 많진 않았지만, 그럼에도 향후에 공공기관 지배구조 및 경영평가와 관련하여 무엇을 고민해야 하는지 파악하게 된 토론회였다. 공공기관 지정기준, 유형분류 기준, 그리고 공공기관 경영평가지표에 대해서는 점더 살펴봐야할 듯하다. 특히 성과급 문제. 지금 당장은 시간을 내기 어렵고, 12월쯤. 아래는 발제문 및 토론 내용을 요약 정리한 것이다.
아무튼 정책토론회를 주최한 류성걸 의원은 대구 지역구의 초선의원이다. 나중에 식사하면서 보니 올해 1월까지 기획재정부 차관을 지냈고, 그 이전에도 공운법이 제정된 이후 공공기관 정책결정과 관련하여 개입했던 모양이다. 그래서 보좌관보다 의원이 더 쟁점을 잘 파악하고 있는 듯한 인상을 받았다.
2. 원래는 토론문을 작성할 생각까지 하지 않고 가볍게 준비하려 했는데, 발제문 분량이 짧아서 그 전날 오후에 토론문을 요청받고 급하게 써주었다. 자료집을 보니 역시나 1/4이 개회사, 축사 글이다. 내용보다는 형식을 더 챙긴다는 인상을 받았다.
토론회에 들어가서도 2시간 중에 거의 한시간 가량이 개회사, 축사에 할애되었다. 정의화 전 국회부의장, 유승민 국회 국방위원장, 이병석 국회부의장, 강길부 국회 기획재정위원장, 오제세 보건복지위원장이 축사를 했고, 그외 여러 새누리당 의원들이 참석했다. 이럴 때 아니면 이들과 악수할 기회도 없었으리라. 내가 자발적으로 할 리도 없고...
3. 급박하게 준비된 토론회였던 만큼, 또한 기재부가 준비한 토론회가 아닌 만큼, 중요한 내용이 많진 않았지만, 그럼에도 향후에 공공기관 지배구조 및 경영평가와 관련하여 무엇을 고민해야 하는지 파악하게 된 토론회였다. 공공기관 지정기준, 유형분류 기준, 그리고 공공기관 경영평가지표에 대해서는 점더 살펴봐야할 듯하다. 특히 성과급 문제. 지금 당장은 시간을 내기 어렵고, 12월쯤. 아래는 발제문 및 토론 내용을 요약 정리한 것이다.
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□ 발제문 요약: 공공기관 발전방향에 대한 제언 (성균관대학교 신완선 교수)
1. 공공기관에 대한 이해관계자의 기대
ㅇ 공공기관에 대한 이해관계자의 기대: 국민의 기대(효율경영), 정부의 기대(책임경영), 공공기관의 기대(자율경영), 고객/소비자의 기대(고객중심경영)
ㅇ 공공기관이 국가발전을 선도
2. 효율경영 수준과 개선방안
ㅇ 효율경영에 대한 국민적 불안감 증대
- 국내 27개 공기업 부채가 지난 10년 새 5.6배 증가해 우리나라 국내총생산(GDP)의 30%에 이름
ㅇ 제안 : 부채관리를 위한 제도적 방안 모색: 적극적이고 원천적인 부채관리를 위한 제도 도입
- 공공기관 부채와 정부 부채의 기준 차이 해소를 위한 제도 마련. 이를 통해 재정통계에 대한 신뢰도 향상 → 발제문 초안에 ‘원가보상률’ 기준 체계 도입이 언급되어 있었으나, 자료집에선 빠져 있음.
- 탄력적 운용, 현실화 위해 법제도 개선 → 원가보상율 50% 이상인 기관을 공기업으로 함.
ㅇ 제안 : 균형발전 CSR보고서 발간 및 평가: 균형발전 중심의 공공기관 CSR(Corporate Social Responsibility) 사회성보고서 별도 발간 및 경영평가에 포함
- 부채, 적자 발생 이유등을 적시
3. 책임경영의 수준과 개선방안
ㅇ 책임경영에 필요한 지배구조 요구 증가
ㅇ 제안 : 임원추천위원회 운영 강화: 정부/주무부처 추천을 공식적 채널로 반영할 수 있는 원칙을 마련하여 임추위 운영과정의 객관성과 투명성 강화
ㅇ 제안 : 경영평가 적용기준 개선: 우수한 실적을 인정받은 기관에 대해서는 2년간 ‘자체평가제도’를 적용하여 실질적 책임경영 여건 제공
4. 자율경영 수준과 개선방안
ㅇ 실질적 자율경영 확보 수준 미흡
ㅇ 제안: 이사/감사 임기를 3년으로 연장
- 기관에게 안정적이고 지속성 있는 경영환경을 제공
- 공공기관 임원 출신 조기퇴직자(58세 이하)의 공공부문 리더십을 전파하는 방안으로 타기관의 사외이사 등에 추천하는 방안 모색
ㅇ 제안 : 공공기관 미래정책 전문인력 개발
- R&D 투자의 양보다 질적 강화를 위한 정책이 요구
5. 고객중시경영 수준과 개선방안
ㅇ 공공기관 고객만족도 수준 우수
ㅇ 제안 : 공공서비스품질 수준을 측정하여 글로벌 차원의 상대적인 공공서비스 수준 제시
ㅇ 제안 : 내부만족도 (혹은 업무몰입도) 조사 시행
6. 글로벌 리더십 수준과 개선방안
ㅇ 경영평가에 글로벌 지표 반영
ㅇ 국가적 차원의 글로벌 리더십 전개가 필요한 상황
ㅇ 제안 : 글로벌 베스트프랙티스 전파
7. 공공기관 발전에 대한 제언
ㅇ 양적인 실적(Quantity, 건수) 중심의 공공기관 개선에서 퀄리티(Quality, 질적 수준) 중심으로 정책 전환
□ 토론 요약: 공공기관 지배구조 민주화에 관하여 (위평량 경제개혁연구소 연구위원)
ㅇ 공공기관의 역할은 국민의 후생을 극대화하기 위한 하나의 도구임.
- 공공기관의 실제주인이 누구냐에 대한 명확한 정립은 공공기관의 경영 자율성 정도에 영향을 줄 것이며, 생산성 및 공공성과 효율성을 동시에 달성하는 데 결정적인 영향을 줄 것임.
※ 예컨대 공공기관의 임직원들이 형식적으로는 대리인의 대리인이지만, 실질적으로는 주인이라는 생각이 정립된다면, 결정 하나라도 신중하게 할 것이며, 효율성과 공공성을 적절하게 조화시킬 수 있을 것임.
ㅇ 원가보상률 기준 체제 도입
- 2011년 말 기준 286개 공공기관 부채가 463.5조원, 2010년 대비 12.9% 증가. 이러한 문제는 가장 근본적으로는 정부사업을 대행하거나 공공요금가격지도 등에 의한 원가 이하의 서비스를 공급하는 구조라는 것
- 그러나 공공기관 스스로의 경영결정에 따른 잘못된 사업수행에 대한 부분도 있음. 따라서 먼저, 부채구조를 파악하여 정부관리부채 및 공공기관 자체부채로 구분하여 관리해야 할 것.
- 현재 27개의 공기업 중 구분회계제도를 실시하고 있는 공기업은 12개에 불과하고, 또한 결산과 예산 성과평가를 연계한 실질적 의미의 구분회계를 운용하고 있는 기관은 8개에 불과. 따라서 선 구분회계 도입 의무화 필요
- 각 산업별로 진실로 객관성과 전문성, 독립성, 신뢰도를 갖춘 요금결정위원회를 운용하는 것이 필요하며, 이 때 대리인과 대리인의 대리인들에 대한 불신의 장벽을 걷어내는 것이 매우 중요함.
ㅇ 신뢰회복을 위한 공공기관 조사
- 임추위와 공운위의 민주적 구성과 함께 운영의 투명성 제고가 필요하며, 이러한 위원회는 정치색을 배제한 중립적인 전문가들로 구성되어야 함.
- 공공기관의 기관장 및 임원 선임에 정치권력의 영향을 최소화하기 위하여, 법으로 보장되어 있는 공공기관 임원 임기를 반드시 보장할 것을 천명하고, 여야 정치권의 적극적인 합의가 필요함.
- 직상급부처 출신의 산하기관 낙하산 인사 근절을 위한 임원선임규정을 정비할 필요성이 있음. 예컨대, 공직자윤리법 제17조(퇴직공직자의 관련 사기업체 등 취업제한)의 확대적용을 검토해 볼 수 있을 것임.
ㅇ 일반적으로 경제적 현상에서는 위험이 높으면 수익이 높고, 위험이 낮으면 수익도 낮음. 일반기업의 고액연봉과 성과급, 그리고 복지제도는 안정성(위험)이 낮기 때문에 높은 수준에서 이루어질 수 있음. 그러나 공기업 등 공공기관은 이른바 안정성과 고액의 연봉 등으로 국민들에게 ‘신의 직장’, ‘신도 부러워하는 직장’ 등으로 각인되고 있음. 그런 가운데 적자가 발생하거나 부채가 천문학적이라고 발표를 하고, 또한 적자 구조가 낮은 요금 때문이라며 인상을 하자는 것에 대해서 충분히 이해할 수 있는 국민들이 많지 않을 것임. 다시 말하면 국민들이 동의할 수 있는 수준까지의 내부혁신이 필요하다는 것임.
□ 토론: 공공기관의 공공성 강화를 위한 발전방향 (김 철 사회공공연구소 연구위원)
ㅇ 공공성 강화의 측면에서 공공기관의 발전방향을 볼 필요
- 발제문에서는 공공기관에 대한 주요 이해관계자들의 요구와 기대를 효율경영(국민), 책임경영(정부), 자율경영(기관), 그리고 고객중시경영(고객/소비자)로 나누어 각각 초점을 맞추어야 할 이슈들에 대해 살펴보고 있음. 하지만 이러한 주요 이해관계자들의 요구와 기대는 모두 경영효율성의 제고를 위한 것이며, 현재 국민들과 공공서비스의 이용자들이 관심을 갖고 있는 양질의 서비스 제공 및 공공성 측면은 간과하고 있음.
- 공공기관 개혁의 기본 방향은 그 설립 목적과 기능에 맞게 운영될 수 있도록 조직의 위상과 역할을 바로잡는 것에서 출발해야 함. 공기업의 제자리 찾기, 공공성의 확장 및 서비스 질 제고에 중점을 두고 공공기관 정책이 추진되어야 함. 공공기관의 효율성 제고도 필요하지만, 공공기관의 공공성에 주목하여 공공기관이 본연의 역할을 하도록 해야 하는 것임.
ㅇ ‘공공기관운영위원회’의 위상 재정립을 비롯한 공공기관 외부지배구조의 민주화
- 공공기관의 최고 의결기구인 ‘공공기관운영위원회’를 비롯한 공공기관 지배구조의 민주화가 필요함. 현재 공공기관이 운영되는 메커니즘을 보면, 공공기관의 운영 전반에 걸쳐 공공기관운영위원회가 관여하고 있음. 이는 형식적으로나마 공공기관운영위원회가 소유권 행사 기능을 보유하고 있기 때문임. 이러한 맥락에서, 공공기관운영위원회를 기획재정부에 종속된 들러리 기구로 격하시킬 것이 아니라, 공공기관운영위원회를 통해 실질적으로 공공기관의 예산 및 운영과 관련된 사회적 합의가 도출될 수 있도록 해야 함.
- 공공기관운영위원회 구성에 다양한 분야 이해관계자의 참여를 확대해야 함.
- 공공기관운영위원회의 공공기관 평가에 대한 신뢰를 높이고, 민간위원의 공정하고 책임 있는 의사 참여를 담보하기 위해서, 공공기관이 제공하는 공적 서비스의 직접적 이해관계자인 공공서비스 제공자와 수요자가 참여토록 하여 그 구성기준을 명시할 필요가 있음.
ㅇ 공공참여이사회로의 개편을 포함한 공공기관 내부지배구조의 개혁
- 비상임이사가 선임한 위원과 노동계를 포함한 관련 직능단체가 추천하는 위원으로 임원추천위원회를 구성하고, 낙하산 인사의 투하를 방지하고 임추위의 역할을 강화하기 위해 복수의 임원후보자를 추천하는 경우 순위를 두어 추천하도록 하는 방안을 모색함. 그리고 개별 공공기관 임원 인선의 투명성 보장과 낙하산 인사의 방지, 지배구조의 민주화를 위해 임추위는 공기업ㆍ준정부기관의 모든 임원에 대해 구성하도록 함.
- 공기업과 준정부기관의 특성에 따라 지배구조를 다르게 할 필요와, OECD 공기업 지배구조 가이드라인에서 권고하고 있는 사업ㆍ규제권한과 소유권 행사기능의 분리 취지에 비추어, 공공기관운영위원회가 가진 임원 선임에 관한 권한을 강화할 필요가 있음.
- 국민생활에 막대한 영향을 미치는 주요 공공기관에 대한 국민 통제를 강화하기 위해, 주요 공기업의 장을 임명하는 경우 국회의 인사청문을 거치는 방안을 검토함.
→ 준정부기관의 경우 공모제 대신 주무부처가 직접 추천하는 방안을 모색하여 낙하산 인사에 대한 면피 방지, 책임성 강화를 달성하는 것도 의미가 있음.
ㅇ 공공기관 경영평가제도의 전면적인 개편
- 매년 공공기관 경영평가가 행해지고 있지만, 감사원 감사 등을 통해 끊임없이 공공기관 경영의 문제점들이 지적되고 있음. 더욱이 각 공공기관들은 경영평가 대비를 위해 막대한 인력과 예산을 투여하고 있으나, 이는 사실상 공공성은 물론 경영효율성 제고와도 거리가 있으며, 각종 부정부패를 저지르는 주요한 요인이 되고 있음. 이는 공공기관 경영평가의 필요성에 대한 근본적인 의문을 제기함.
- 공공기관에 대한 평가는 수익성 중심의 ‘경영’을 평가하는 것이 아니라 공공서비스 제공과 강화를 위해 해당 기관이 잘 운영되고 있는지를 평가하도록 함. 평가방법과 관련하여도 평가 결과에 대한 신뢰 확보 및 평가단의 공공기관에 대한 올바른 평가를 위해서 1년 단위의 평가, 정부가 일방적으로 임명하는 평가단 운영은 전면 재검토되어야 함.
→ 국가정책 수행에 기여했다는 명목으로 경영평가를 잘 받은 수자원 공사의 경우 실제 경영효율성에는 문제가 되고 있음.
- 평가의 목적이 공기업의 운영 및 서비스 개선에 있다면, 지나치게 성과급과 연동되는 현재의 제도는 변경되어야 함.
→ 조성봉 교수도 경영평가가 직원 성과급 규모를 결정하는 역할밖에 없다고 지적함. 이호동 과장이나 곽채기 교수가 격년 평가가 어렵다고 보는 이유도 성과급 지급 때문임. 따라서 경영평가와 성과급 지급과의 연계를 끊어내면 오히려 의미있는 평가가 가능할 수 있음.
ㅇ 공공기관노사관계에서 정부 역할의 변화
- 현 정부의 공기업 정책은 공공기관 종사자들의 임금 저하 및 고용의 불안정성을 가져왔고, 이에 대한 반발은 날이 갈수록 확대되고 있는 양상임. 더 큰 문제는 공기업 종사자들의 목소리를 담아낼 수 있는 단체교섭 구조와 정책협의 틀이 부재하다는 점.
→ 경영지침이 임금가이드라인으로 작용하고 있으며, 공공기관간의 임금격차를 축소하지 못하고 있고, 비정규직 처우개선에 기여하지 못하고 있음. 기타공공기관이었던 산업은행, 기업은행의 경우 민영화되면서 비정규직 처우개선이 이루어지는 역설적 상황 발생.
ㅇ 공공서비스 제공의 내실화
- 무리한 인력 구조조정을 중단하고 제대로 된 공공부문 일자리를 창출하여 공공서비스를 내실화해야 함. 공공부문은 여러 나라에서 경제위기시기에 ‘최후의 고용자(the state acting as employer of last resort)’로서 역할을 부여받고 있음.
- 신규 공공기관 업무에 인력을 우선적으로 충원하여, 국민안전 확보와 내실있는 대국민 공공서비스를 제공해야 함. 또한 청년인턴, 단시간 노동, 기간제가 아니라 정규직 일자리 창출로 청년실업을 감축하고, 기존의 양질의 일자리를 유지하는 방향에서 정년 연장 논의가 진행되어야 함.
- 공공기관은 사기업과 다름. 정부부처보다는 못하지만, 분명히 PSM(Public Service Motivation, 공공서비스동기)이 있는 만큼 이를 감안하여 공공기관 노동자들에게 동기부여할 필요가 있으며, 성과급과 같은 경제적 보상에 의존해서는 안됨.
□ 곽채기 동국대 행정학과 교수 토론
ㅇ 공공기관 민영화는 국민들의 저항을 불러올 수 있으며, 공공성 대신 효율성, 기업성만을 추구한다는 비판이 제기되고 있음.
ㅇ 글로벌 경제, 저성장시대의 공공기관 역할에 대한 합의 부족
- 민영화를 더 추진해야 하는지, 아니면 더 이상 민영화 대상기관은 없는 것인지, 적절한 취업기회 창출, 출구 마련 등의 역할을 해야 하는지에 대한 사회적 합의가 필요함.
- 현재는 딜레마적 상황
ㅇ 80년대 이후 공기업 민영화를 지속적으로 추진해왔으며, 공공기관 개혁전략은 일관되게 “축소지향적”이었음.
- 새 정부도 이러한 패러다임을 끌고가야 하는지에 대한 판단이 필요함.
ㅇ 공공기관의 지속가능성 확보 필요
- 전략적 측면에서 공기업 부채 문제 대두. 그 원인은 요금정책이 물가관리 위주였으며, 정부와 공기업간 책임분담률을 정하지 않았기 때문. 이로 인해 대외신용도 저하, 추가적인 금융비용 부담, 해외시장 개척에 발목, 사회경제적 부담 등의 폐해 발생
- 역할의 측면을 보면 CSR 전략을 취할 필요가 있음.
ㅇ 지배구조 선진화 측면
- 공공기관 지정기준, 유형분류기준을 재검토할 필요. 정부지배성 요구 판단이 아님
- 시장성 여부 판단. 50% 룰을 합리적으로 설정할 필요. 현재는 원가보상률 대신 자체수입비율을 대용지표로 사용하고 있음. 원가보상률에 따라 계산해보면, 준정부기관 중 33개, 기타공공기관 중 83개가 50% 이상으로 되어, 많은 기관들이 공기업으로 지정될 수 있음.
- 그러나 다른 나라의 경우 원가보상률 단일 지표만으로 단선적 적용하는 경우는 없으며, 여기에 질적인 요소를 가미하고 있음. 우리도 원가보상률을 적용할 경우 균형있게 해야 함.
- 공기업, 준정부기관의 지배구조를 차별화할 필요
ㅇ 경영평가의 문제
- 경영평가의 본질은 매년 평가를 통해 공공기관의 목표달성 여부를 검토하고 피드백한다는 것. 따라서 2년마다 실시할 경우 오히려 문제가 있을 수 있음.
ㅇ 공공기관의 문제는 신뢰의 결여에서 발생하는 것 → 일정기간 믿어보고, 나중에 이를 제대로 평가하는 방안도 검토
□ 이호동 기획재정부 공공정책국 정책총괄과장 토론
ㅇ 공공기관 예산은 455조로 정부규모의 2배, 정원만 25만명임. 공기업 부채 증가율이 우려
ㅇ 자산 2조원 이상 되는 기관의 중장기 재무관리계획을 국회에 제출하고 있음.
- 원가보상율 50% 이상이면 공기업, 미만이면 일반정부로 관리하고 있음.
→ 공운법 지정ㆍ유형구분 기준을 원가보상율 하나만으로 할 경우 문제가 있음. 질적 요소 가미 등 검토
ㅇ CSR 평가를 포함하자는 제안: 사회적 책임 측면에서 긍정적으로 검토하고 있음
ㅇ 실적이 우수한 기관 2년간 평가 면제의 경우
- 신중하게 접근해야 함. 등급별 성과급 지급하므로 평가면제시 수준을 어떻게 해야 하는지 등의 문제 복잡. 중장기 요소와 함께 검토되어야 할 사항임.
ㅇ 글로벌 베스트 프랙티스의 경우
- 글로벌 활동조사는 모든 기관이 100% 하고 있음. 수익성 활동인가, 비수익성 활동인가의 차이만 있음.
- 리스크, 기회요인이 있는데, 이를 종합적으로 분석도 해야 함
ㅇ 현재 기재부가 검토하고 있는 것
- 공공기관에 자율성 부여 시 방만경영 문제 대두하고, 감사원 감사 등을 하게 되면 미시적인 관리가 늘어나게 됨. 양자를 조화롭게 하기 위한 노력이 필요함
- 획일성과 다양성 간의 조화도 필요함. 공공기관들은 특성이 다양하고 규모도 다름. 차별적이고 다양한 정책이 나와야 함. 공익성과 수익성을 조화시켜야 함
- 경영평가 지표의 단기적 시계를 중장기적 시계로 확대할 필요. 현재는 단편적으로 이루어져 있음. 국가재정운영계획과 같이 중기재무관리계획을 제출하고 있음. 인력도 매년 임의로 하는 게 아니라 중장기적으로 이루어져야 함.
ㅇ 공운위의 경우 활발한 토론이 이루어지고 있으며, 거수기만은 아니다.
□ 사회: 장지인 중앙대 부총장
- 경영평가제도는 내년이면 30년. 계속 발전하고 있음.
- 자율성을 어디까지 부여할 것인가. 평가지표ㆍ기준의 획일화 vs 다양성과의 조화, 수익성과 공익성간의 조화 필요
- 부채문제에 대한 문제제기는 많은데, 그 처방은 없었음
- 공공기관의 이슈 하나하나를 잡아서 끝장토론을 할 필요
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