철도산업 발전방안

2013. 6

국토교통부

						목 차

1. 철도산업의 현황	1

2. 철도산업의 발전모델 검토	3

3. 철도산업 발전방안	4

4. 기대 효과	11

5. 실천 방안	12

1. 철도산업의 현황

가. 철도산업의 발전과정 : 정부직영 체제에서 공기업체제로 변화

□ 철도는 ‘70년대까지 국가 중추교통수단으로 핵심역할 수행

ㅇ  경부고속도로 개통(’70) 등 자동차 시대로 재편되면서 교통시장내에서 분담율이 감소하고, ‘76년 이후 적자경영 고착화

* 철도분담률(여객) : 53%(‘61) → 42.5%(‘71) → 18.9%(’91) → 8.2%(‘10)

* 영업손익(억원) : 92(’70) → △34(‘76) → △650(‘91) → △5,468(’99) → △5,224(‘11)

□ ‘80년대 후반이후 철도의 역할 제고를 위해 다양한 개선 노력 추진

ㅇ ‘89년 철도공사법을 제정하여 철도시설과 운영을 동시에 수행하는 공사화를 추진하였으나, 시행시기가 연기되면서 결국 백지화

ㅇ ‘96년 국유철도특례법 제정, 철도청체제를 유지하면서 경영개선 추진

* 1.5조원 부채 탕감, 건설․운영 회계 분리, 건설비 지원에도 적자 및 부채 확대

□ ‘00년대 이후에는 철도산업의 구조적 개혁 추진

ㅇ 건설과 운영조직을 분리(‘04)하고, 운영은 공사체제로 전환(‘05)

* ‘01년 국회제출 법안은 운영부문의 민영화를 추진하였으나, 민영화 논란을 겪으면서 ’03년 공사화로 변경

- 철도사업법 제정(‘04) 등 제도 정비, 1.5조원 부채 탕감 등 지원

* ‘04 철도개혁 로드맵 : 철도공사(’05) 출범 ⇨ 경영개선(’05～) ⇨	경쟁도입(’06～)

ㅇ  수서發 KTX의 개통을 계기로 철도운송에 민간경쟁 도입을 시도(‘11～’12)하였으나, 대기업 특혜 논란 등으로 중단

나. 철도산업의 현주소 : 공기업 독점구조하에서 국민부담 가중

□  (철도운영) 공기업 독점으로 서비스 특성과 가격구조가 상이한
여러 기능들이 동일한 사업구조에서 운영되어 비효율 고조

ㅇ  ‘05년이래 4.5조원 재정지원에도 연간 5천억원 이상 적자 지속,
’05년 5.8조원에서 ‘13년 15.1조원으로 부채 급증 (부채비율 429%)

* 운영부채(조원) : 5.8(’05) → 15.1(’13), 건설부채(조원) : 5.6(’04) → 17.3(’13)

ㅇ 용산 개발 무산 등으로 자본이 대폭 감소되고 유동성 위기 발생

* 자본 추이 : 9.6조원(‘05, 현물출자) → 5.4조원(‘12) → 3.1조원(’13)

ㅇ 투자 확대로 영업노선은 확대되었으나, 일자리는 지속 감소

* 철도선로 : 3,091.3㎞(‘90) → 3,733.7㎞(‘11) / 인력 : 37천명(‘95) → 28천명(’12)

ㅇ 비효율적 운영 지속시 요금 인상, 적자선 폐지 등 공공성 약화

* ‘05년 이후 일일 열차운행 감축 : 일반철도 318회, 화물 161회

□ (철도건설) 운영부실로 투자확대가 부채누적으로 연결되는 악순환

ㅇ  고속철도 개통(경부 ‘04, 호남 ’15), 주요 간선 고속화(180㎞～200㎞/h), 전철화․복선화, 고속선과 일반선 연계 등 철도망 투자 지속

* 국가철도망 구축계획(‘11～’20) : 총 88조 투자계획 / 2.9조원(‘04)→6.1조원(’12)

ㅇ  그러나, 수익자(철도공사)가 부담하는 건설비용은 고속철도 건설부채 이자의 49% 수준(‘12년) (부채 : ‘04년 5.6조원 → ’20년 30조원 전망)

ㅇ  철도공사의 고비용 구조가 B/C평가에 반영되어 신규투자 저해

- 철도운영에 필요한 철도건설이 추진되지 못해 운영 비효율 심화

2. 철도산업의 발전모델 검토

□ 독점구조에서 건설․운영분리, 경쟁시장구조로 전환하는 것이
대부분 국가의 철도 발전방향이며, 각 국의 여건에 맞도록 추진

ㅇ 경쟁도입 모델은 영국식, 스웨덴식, 독일식으로 유형화 가능

* OECD 권고 : 시설(비경쟁 부문) 및  운영(경쟁부문) 분리, 운영 경쟁 필요

* EU 지침 : 상하분리 원칙, 화물개방(‘07), 국제여객 개방(’10), 국내 여객 개방

구 분	주요 특징
영국형 (민간 경쟁형)	▪기존 공기업의 분할민영화 추진 ▪민간 신규사업자 시장참여 허용 등으로 경쟁 활성화
스웨덴형 (부분 경쟁형)	▪공기업 독점에서 시설․운영 분리, 여객․화물 분리 ▪공기업 역할을 점차 축소하고 민간사업자 비중 확대
독일형 (공기업 중심형)	▪기존 공기업을 지주회사형으로 전환, 서비스별 자회사 운영 ▪공기업 독점에서 부분적 시장개방 허용

□ 여러 모델에도 불구하고, 운영부문은 여객, 화물, 시설유지보수 등 부문별 분리 운영 및 전문화는 공통적인 사항 (회계 투명화)

ㅇ (영국) 시설관리자(Network Rail), 차량리스(7개), 운송사업(32개) 등

ㅇ (스웨덴) SJ 산하 여객, 화물 등 자회사(3개), 기타 부문 민영화

ㅇ (독일) 지주회사(DB AG) 직속 자회사(5개), 운영부문 중간 지주회사(DB ML AG) 산하 여객․화물․서비스 등 6개 자회사 운영

◈ (시사점) 철도발전을 위해 건설․운영 분리(‘04)에 이어 운영부문의 경쟁 도입 필요. 다만, 우리 여건에 맞는 형태로 도입 추진

3. 철도산업 발전방안

◈ (비전) 녹색교통인 철도의 역할 제고 (인프라 확충 + 철도이용 확대)

▪ 善순환 구조 확립 : 경영 개선 → 투자 확대 → 수익 증대

▪ 경영개선에 적합한 구조로 철도공사 개편, 경쟁환경 조성

철도공사 개편 방안

【기본방향】경영 투명성과 전문화를 위해 독일식 지주회사제 응용

□  철도공사는 간선철도 중심으로 여객운송사업을 영위하면서 지주회사 역할을 수행하는 구조로 전환

					철 도 공 사 (간선여객운송 + 지주회사 기능)
여객 출자회사 (수서발 KTX, 공항철도 등)					제3섹터 운영회사 (벽지노선 등)				철도 물류회사 (종합물류)				철도차량 관리회사 (정비, 임대)				철도 시설회사 (유지보수, 자산관리)				부대사업 회사 (역세권 개발)

(여객부문)		(화물부문)		(지원․기타사업부문)

ㅇ  여객 부문과 사업구조가 본질적으로 다름에도 불구하고, 현재
통합 운영되고 있는 물류, 차량, 시설부문 등은 자회사로 전환

-  비용 절감과 수익 개선이 가능하도록 사업부문별로 차별화된
운영구조 확립

【단계별 추진방안】

◈ (1단계) 철도물류 자회사 설립 (‘14년)

□ 철도공사 운송적자(‘12년 △3.6천억원)의 120%가 물류부분에서 발생(△4.3천억원)하고 있어 특단의 대책 필요

ㅇ  여객과 화물이 통합 운영되는 구조에서는 선로배분, 시설투자 등이 여객 위주로 운영되어 물류경영 개선 곤란

* 대부분 국가에서 공정한 운영을 위해 여객과 화물은 별도회사로 운영

- 인건비, 공동 취급역 등 비용, 선로 배분 등에서도 불리한 구조

* 조직(1본부 4처 5개 사업단, 12개 지역본부) 인력 3,377명 / 원가배분은 6,929명

⇒ 물류전문 자회사를 설립하여 철도물류의 경쟁력 강화 추진

ㅇ 철도물류 자회사는 독립경영이 가능한 구조로 설립

-  (인력) 물류본부 인력을 중심으로 설립하되 철도차량운전자 등은
여객부문과 연계운영하여 효율적인 운영 도모

-  (자산) 물류기지, 야적장(CY 등), 싸이로(Silo), 화차 등 물류전용
자산은 현물출자

* 여객․화물 공동취급자산은 철도공사 자산으로 유지, 공동활용체제 구축

ㅇ 철도여객과 화물간 공정한 운영구조를 확립하여 경쟁력 제고

- 선로배분, 통행 우선순위, 선로사용료 등을 합리적으로 조정

- 철도물류는 거점․직결운송체계 중심으로 운영구조를 개선하고, 종합물류기업으로 발전 지원

◈ (2단계) 차량정비․임대부문 자회사 설립 (‘15년)

□  차량정비부문은 철도공사 운송부문 비용(3.6조원)의 26.3%인 9.6천억원이 소요(‘11년 기준)되며, 별도의 부가가치 창출활동은 미흡

⇒  경영개선을 위해서는 차량정비 및 임대사업을 중심으로 하는 철도차량회사 설립을 통해 비용구조 개선 및 수익창출 유도 필요

ㅇ 철도차량본부를 중심으로 독립 법인화하되, 구체적인 업무 범위는 차량운영과의 관련성을 고려하여 설정

* 차량운영과 밀접한 차량검수․경정비는 철도공사에서 운영하는 방안 검토

ㅇ 차량사업소 등 현장 조직 거점화와 철도공사 소유 차량 이외
수서發 KTX, 도시․광역철도 등 외주 비중을 높여 부가가치 창출

* 전동차 중정비 가동율 58.6%(시흥 90%, 평내 71.4%, 분당 35.7%, 이문 33.3% 등)

◈ (3단계) 시설유지보수 분리 및 간선중심 지주회사 전환 (‘17년)

□  정부예산과 선로사용료 약 7천억원이 투입되고 있으나, 노동집약적 구조(인건비 비중 70.7%)로 운영되고 있어 효율성 미흡

ㅇ  철도시설 유지보수는 정부 및 철도시설공단(시설관리자)의 위탁을 받아 수행하는 업무이나, 회계분리 및 시행 기준이 미흡한 상황

* ‘12년 기준 고속철도 유지보수비 980억원, 일반철도 유지보수비 6,016억원

⇒ 철도시설의 관리 및 유지보수를 전담하는 철도시설회사 설립

ㅇ  시설유지보수는 운송사업으로부터 독립된 구조로 운영하여 철도안전 관리를 강화하고, 비용의 투명성도 확보

* 철도건설과 시설유지보수의 일원화는 투자소요 등을 감안하여 장기 검토

□ 경쟁환경 조성 방안

□ (간선) 철도공사 중심 운영 + 일부 노선에 대해 공공부문 내 경쟁

ㅇ  독자 운영이 가능한 신규 노선, 특히 건설부채 상환이 필요한 노선은 출자회사의 형태로 별도 운영자 선정

ㅇ 비교경쟁을 통해 공공성을 유지하면서도 효율성을 제고

□ (지선) 수요가 적어 철도공사가 운영하기 부적합한 노선은 개방

ㅇ 신규노선이나 철도공사에서 운영을 포기하는 벽지노선 등은 공공서비스를 유지하기 위해 보조금 입찰제를 통해 운영자 선정

* 철도공사는 수요가 적은 적자선을 KTX 보다 높은 비용구조로 운영

⇒ 저비용구조 운영자 참여시 재정부담 감소와 공공서비스 제공 동시 충족

- 신규사업자 참여가 없는 경우 철도공사와 지방자치단체간 협업형태(제3섹터)로 운영하는 방안 검토

ㅇ 적자선에 대한 철도공사의 교차보조 부담을 완화하여 경영개선에 기여하고, 공익서비스에 대한 재정부담도 완화

◈ 보조금 입찰제의 효과(사례) : 국고부담 감소 및 수요 증가

ㅇ (보조금) 네덜란드 20～50%(수의계약시 0～10%), 스웨덴 20～30% 절감

ㅇ (지방노선 수요) 네덜란드 20% 증가, 독일 연평균 3.1% 증가

◈ 연안해운은 결손금 전액보상으로 발생한 도덕적 해이 시정

ㅇ 13개 항로에 입찰제 시행(3년 주기) 결과 10.5% 국고 절감 효과

□ (광역철도) 신분당선 등 민자사업을 통해 이미 부분적인 경쟁구조 형성 ⇨ 지방 도시철도 공기업 등 다양한 참여 활성화

□ 신규 ․ 적자노선 운영방안

◈ 수서 發 KTX 노선 : 철도공사 출자회사로 운영

□  철도공사의 악화된 재무구조가 수서發 고속철도 건설부채 누증으로 이어지는 악순환 고리를 차단하기 위해 철도공사 출자회사로 운영

* 수서발 노선 건설부채 현황 : 수도권 고속철도 2.2조원, 호남고속철 5.4조원

ㅇ 용산개발 무산 등으로 투자여력이 없는 점(‘13년 부채비율 428.5%)을 감안하여 부족 재원은 공적자금으로 보완(공사 30%, 연기금 등 70%)

-  공적자금 지분의 민간 매각에 대한 우려를 불식시키기 위해 민간 매각 제한에 동의하는 자금만 유치하고, 정관․협약에 이를 명시

□ 요금․선로사용료 : 면허조건, 협약 등으로 적정수준 확보

ㅇ  요금은 상한제를 통해 관리하되, 운영 초기 서울發 KTX 대비 10% 낮은 수준으로 운영토록 조건 부여

ㅇ  적정 수익률을 초과하는 수익은 선로사용료로 회수하되, 건설부채 원리금을 50년내 상환할 수 있는 수준(年 4천～5천억원) 이상을 확보

□ 독립적 경영구조를 확립하여 철도공사와의 유효경쟁 확보

ㅇ 출자회사에 대한 철도공사의 경영권은 보장하되, 철도사업의
효율적인 운영을 제약하는 부당한 경영간섭은 배제

ㅇ 선로용량 배분, 선로 운행시간대 배분, 통행 순위 등은 정부에서 공정하게 정하여 실질적인 경쟁효과 확보

* 서비스․안전 등에 대한 주기적 평가를 통해 선로배분 등 인센티브 제공

◈ ‘17년까지 개통 예정 노선

□ (幹線) 원주～강릉 노선(‘17년 말)은 동계 올림픽의 차질 없는 준비, 간선간 네트워크 효과 등을 감안하여 조기에 운영자 선정

* 철도공사가 운영토록 하되, 포기 의사 표명시 제3의 운영자 선정 추진

□ (支線) 성남～여주(‘15년 말), 소사～원시(’16년), 부산～울산(17년 말) 등은 철도공사가 참여하는 입찰제를 통해 운영자 선정

< 신규 개통예정 철도노선 >

노선 (시․종점)	연장 (km)	노선 종류	개통 예정일	공정률 (’13.3월말)
부산～울산	65.7	일반철도	’15년 말(1단계 부전～일광) ’17년 말(2단계 일광～태화강)	40.4%
성남～여주	57.0	일반철도	’15년 말	44.2%
소사～원시	21.9	일반철도(BTL)	’16년	17.7%
원주～강릉	120.2	일반철도	’17년 말	7.5%

◈ 철도공사 운영포기 기존 적자선

□ 수익성 등을 이유로 철도공사가 운영을 포기하는 적자선에 대해서는 철도서비스 유지를 위해 민간참여 허용

ㅇ 공익서비스 보상 노선 등 상대적으로 영업적자가 큰 노선, 독립 운영이 가능한 노선부터 순차적으로 최저보조금 입찰제 시행

* 철도공사에서 선별 영업계수, 수송밀도, 노선의 완결도, 미래가치(남북철도 연결 등 고려) 등을 검토하여 운영포기 노선 선정

ㅇ 무응찰시 철도공사와 지자체간 제3섹터 운영 방식을 검토

□ 철도정책은 운영개선에 기여하도록 개선

□ 철도운영을 감안한 투자계획 수립

ㅇ  先 철도운영계획 마련, 後 건설 착공을 제도화하고, 경제성과 철도운영자의 재무적 타당성을 함께 고려

ㅇ 적은 비용으로도 선로용량을 증대할 수 있도록 R&D 투자 확대

ㅇ  ｢간선(고속철도) + 지선․일반역(셔틀열차)｣ 운영, KTX역과 리무진 버스 연계 등 기존 철도시설 활용 극대화

□ 철도서비스 개선 및 이용자 보호

ㅇ (서비스 기준) 정시성, 안전성 등 기준을 정립하고, 철도운송 표준약관을 도입하여 운영자와 관계없이 일정 서비스 수준 확보

ㅇ (서비스 다양화) 열차종류를 속도, 쾌적성 등에 따라 체계화*하고, 요금도 열차, 서비스 등에 따라 차등 운영토록 자율성 제고

* KTX, 새마을, 무궁화 등 특정상품명 중심 ⇒ 서비스별 4～5등급제로 전환

ㅇ (안전 제고) 철도교통 관리인력 전문성 강화, 안전장비 현대화, 건설 및 유지보수 작업 매뉴얼 재정비 등 추진

□ 철도공사 재무구조 개선

ㅇ 구조개편 이전에도 사업별 자산 및 회계분리를 조기 구축('13년 내)

- 노선별 회계구조를 명확히 하여 불투명한 교차보조 체계 개선

ㅇ 유동성 위기 해소를 위해 불필요한 자산 매각 등 자구노력 시행

ㅇ  채권 발행한도를 상향조정하되 사채 발행에 대한 정부의 사전승인제를 도입하여 무분별한 채권발행을 통제

4. 기대효과

□ (국민) 철도서비스에 대한 선택권 확대

ㅇ 서울․용산과 수서발 KTX간 경쟁을 통해 서비스 질을 높이고, 원하는 시간대에 원하는 장소에서 철도를 이용하도록 편익 제고

* 수서發 KTX는 서울역 대비 10% 인하, 탄력적 할인체계로 실질 운임 인하

ㅇ 영업적자가 계속되면서 운행을 줄여 오던 벽지노선 등 적자선에 대해서도 저비용구조로 안정적인 철도서비스 제공

□ (국가) 철도부채 급증과 누적적자에 대한 부담 경감

ㅇ 수서발 KTX 수익을 건설부채 원리금 상환에 충당

* (철도공사) 現 영업수입의 31% / (자회사) 적정수익률 초과 수익

ㅇ 비교 경쟁을 통한 비용 절감과 수입 증대로 연간 5천억원 이상에 이르는 철도공사 적자 해소 기대

* 적자선 최소보조금 입찰제 도입, 물류․차량․시설부문 원가 절감

□ (산업) 철도시장이 확대되는 계기로 활용

ㅇ 경영개선 → 투자(시장) 확대 → 경영개선의 善순환 구조 확립

ㅇ 철도건설과 운영에 한정된 산업구조를 철도물류, 차량임대, 차량정비, 철도시설관리 등으로 다변화

- 철도시장이 대폭 확대되어 일자리 창출기반 조성

* 현재는 지속적인 인력감소 등 시장이 축소되는 구조

5. 실천 방안

□ 철도공사의 지주회사制 전환을 위한 실천계획 수립 (‘13년말)

ㅇ 국토교통부와 철도공사 합동으로 T/F를 구성하여 세부 실천계획을 마련하고, 일정에 따라 구조 전환 추진

* 철도물류, 차량, 시설회사 등의 규모와 사업범위, 인력․자산 분리 등 계획

ㅇ 기본적인 틀은 유지하면서, 이해관계자와 지속 협의 및 의견수렴

- 의견수렴 과정에서 제시되는 합리적이고 건설적인 의견은 적극 수용

□ 수서發 KTX 노선의 안정적인 운영 준비

ㅇ 철도공사에 수서발 노선 운영회사 설립 준비단 구성 (‘13.7월)

-  '13년 내에 법인을 설립하고, 사업계획 수립 및 철도사업 면허 부여 등 절차를 거쳐 운영자 확정

ㅇ 선로사용계약․시운전(‘14) 등을 통해 차질없는 개통 준비

□ 신규 및 적자노선 개방

ㅇ  ‘17년까지 신규 개통예정인 노선에 대해서는 조속히 운영자를 결정(‘13下～’14上)하고, 운영준비에 착수

ㅇ  적자선에 대해 최소보조금 입찰제 도입을 위한 제도개선이 마무리되는 대로('14), 2～3개 노선 시범 운영 추진('15)